Ministère du Plan et de la Coopération Internationale
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Direction Nationale du Plan
GUIDE DE FORMULATION DES POLITIQUES
SECTORIELLES
Conakry, Octobre 2022
Table des matières
Table des matières .......................................................................................................................... 2
Sommaire .......................................................................................................................................... 4
Introduction ..................................................................................................................................... 4
I. Cadre conceptuel des politiques sectorielles .................................................................. 5
1.1 Politique sectorielle selon le guide ................................................................................ 5
1.2 Politique versus stratégie ................................................................................................. 6
1.3 Secteur versus domaine ..................................................................................................... 6
1.4 Politiques sectorielles versus politiques publiques .................................................. 6
1.5 Nomenclature des secteurs en Guinée .......................................................................... 6
II. Cadres de planification du développement et leurs articulations ......................... 9
2.1 Instruments de planification et de gestion du développement à long terme... 10
2.2 Instruments de programmation du développement ............................................... 11
2.3 Les instruments de budgétisation ................................................................................ 11
III. Démarche méthodologique d’élaboration d’une politique sectorielle .............. 12
4.1 La phase de concertation ................................................................................................ 12
4.2 La phase préparatoire ...................................................................................................... 14
4.3 La phase de diagnostic ..................................................................................................... 15
4.4 La phase de rédaction ...................................................................................................... 16
4.5 La phase de validation ..................................................................................................... 19
4.6 La place du suivi-évaluation dans le processus d’élaboration des politiques
sectorielles ...................................................................................................................................... 20
4.6.1 Le suivi et l’évaluation dans le cycle de vie des politiques sectorielles .......... 20
4.6.2 Le Cadre Logique et son lien avec le suivi et l’évaluation .................................. 20
IV. Approche programme de formulation d’une politique sectorielle ...................... 22
4.1 Mission du secteur ............................................................................................................ 23
4.2 Analyse de la situation ..................................................................................................... 23
4.3 La Vision .............................................................................................................................. 24
4.4 Orientations stratégiques ............................................................................................... 24
4.5 Objectifs globaux .............................................................................................................. 25
4.6 Propositions de programmes représentatifs de la politique ................................. 26
4.6.1 Objectifs spécifiques .................................................................................................... 28
4.6.2 Actions d’un programme ............................................................................................. 30
4.6.3 Activités d’un programme ........................................................................................... 31
4.6.4 Les résultats attendus .................................................................................................. 31
............................................................................................................................................................ 32
3
4.6.5 Coûts et financement des programmes................................................................... 33
V. Modalités de mise en œuvre de la politique sectorielle ............................................. 34
5.1 Le choix des instruments de la politique .................................................................... 34
5.2 Le cadre institutionnel .................................................................................................... 35
5.3 Système d’acteurs .............................................................................................................. 35
5.3 Arrangements de gestion de la politique .................................................................... 36
5.3.1 La cartographie des programmes du secteur ............................................................. 36
5.3.2 La charte de gestion des programmes ......................................................................... 36
VI. Modalités de suivi et évaluation pour une planification et une gestion axée sur
les résultats ..................................................................................................................................... 37
6.1 Le suivi de la performance .............................................................................................. 37
6.2.1 La notion d’indicateur ..................................................................................................... 37
6.2.2 La typologie des indicateurs ...................................................................................... 38
6.2.3 Les mesures de la performance ................................................................................. 39
6.2 Système d’information pour le suivi de la performance ......................................... 39
6.3 Documents sur la performance ..................................................................................... 39
6.3.1 Le projet annuel de performance (PAP) d’un programme ..................................... 39
6.3.2 Le rapport annuel de performance (RAP) d’un programme .............................. 40
6.4 Démarche de la performance au niveau opérationnel ............................................ 41
6.4.1 Le dialogue de gestion ................................................................................................. 41
6.4.2 Les contrats de performance ...................................................................................... 41
6.4.3 Les plans de travail ....................................................................................................... 41
6.4.4 Les tableaux de bord .................................................................................................... 42
6.5 Mécanisme de revues de performance ........................................................................ 42
6.5.1 Le concept de revue .......................................................................................................... 42
6.5.2 Nombre et périodicité des revues ............................................................................. 43
6.5.3 Éléments clés du mécanisme de revue .................................................................... 43
6.6 Évaluation des politiques sectorielles ......................................................................... 43
6.6.1 Les objectifs de l’évaluation des politiques publiques/sectorielles ................ 44
6.6.2 Les types d’évaluation .................................................................................................. 44
6.6.3 Les notions principales de l’évaluation ................................................................... 44
6.6.4 L’évaluation, par qui ? .................................................................................................. 45
6.6.5 L’évaluation, comment ? ............................................................................................. 45
6.6.6 Audit du pilotage de la performance ....................................................................... 45
Conclusion ...................................................................................................................................... 46
Annexes ............................................................................................................................................ 47
A. Bibliographie .......................................................................................................................... 48
4
Sommaire
Introduction
La Guinée a adopté les agendas internationaux de développement, notamment l'Agenda 2030 des
Objectifs de développement durable (ODD), l'Agenda 2063 de l'Union africaine et l’agenda 2050 de la
CEDEAO. Dans la même dynamique, le pays a mis à jour son cadre de planification nationale intégrée
avec une Vision à l’horizon 2040 et un Plan national de développement économique et social (PNDES)
2016-2020 qui intégrait les agendas internationaux de développement et qui s’est achevé.
A l’avènement du Comité National du Rassemblement et pour le Développement (CNRD) le 05
septembre 2021, un nouveau Plan national de développement économique et social était en cours
d’élaboration. Ce processus a été par la suite interrompu. L’avènement du CNRD a marqué le début
d’une nouvelle transition en Guinée avec une feuille de route qui a été définie et qui repose sur cinq
axes stratégiques, à savoir : (i) la rectification institutionnelle ; (ii) le cadre macroéconomique et
financier ; (iii) le cadre légal et la gouvernance ; (iv) l'action sociale, l'emploi et l’employabilité ; et (v)
les infrastructures, la connectivité et l'assainissement.
Cependant, la mise en œuvre des actions de développement à travers un cadre intégré est confrontée
à plusieurs contraintes qui doivent être relevés afin d'atteindre les cibles prioritaires d'ici 2030. Il s’agit
entre autres de :
• Le faible niveau de concertation entre les acteurs du développement ;
• La faible domestication des ODD dans les politiques sectorielles ;
• La faiblesse du financement en faveur des actions de développement ;
• La faiblesse de la coordination et du Suivi et évaluation de leur mise en œuvre.
Comme indiqué dans le PRI (Programme de Référence Intérimaire de la Transition 2022-2025), dans
un système de planification fonctionnel, tous les secteurs de développement doivent disposer d’une
politique. Les politiques sectorielles sont importantes en ce qu’elles orientent à l’intérieur du secteur
considéré, l’action publique dans toutes ses dimensions normatives, stratégiques et opérationnelles.
En tant que telles, elles sont en amont de toutes les interventions publiques [législation,
réglementation ou dépenses publiques (fonctionnement, transferts et investissements)].
Selon le même document, un diagnostic récent de la chaîne PPBSE a révélé que les documents de
politiques sont inexistants pour la plupart des secteurs. Pour ceux qui en disposent, ces documents
sont non seulement caducs, mais en plus, ils se caractérisent par une hétérogénéité tant dans leur
libellé, dans leur contenu que dans leur format. Il a été constaté par ailleurs qu’il y a autant de
démarches méthodologiques que de politiques formulées. Certaines de ces politiques manquent d’un
cadre logique qui facilite la visibilité des résultats, et l’évaluation des progrès et de leur impact. Cette
situation rend difficile la mise en cohérence des politiques publiques et complique aussi bien les choix
stratégiques des secteurs, que la sélection des projets de développement, l’élaboration des CDMT et
partant, l’efficacité de la gestion du développement.
Pour relever ces défis, la redynamisation et le renforcement de la chaîne rénovée de prospective,
planification, programmation, budgétisation et suivi et évaluation (PPPBSE) s’avère indispensable.
Dans les faits, même si les réformes engagées pour l’actualisation du cadre de planification nationale
ont eu des résultats concrets cette dernière décennie, il n’en demeure pas moins que des défis
importants demeurent en ce qui concerne la formulation et le suivi et évaluation des politiques
sectorielles ainsi que leur lien avec le cadre national de planification.
C’est pour corriger cette situation justement que le Gouvernement a estimé indispensable que toutes
les politiques/stratégies sectorielles dans leur ensemble, s’inscrivent dans une logique de définition et
d’orientation des actions qui doivent soutenir la mise en œuvre de la politique nationale du
gouvernement et concourir à l’atteinte des objectifs nationaux de développement définis par celui-ci.
Il convient donc que leur élaboration obéisse à une même rigueur méthodologique prenant en compte
5
les agendas internationaux de développement pour les besoins de coordination inter et intra
sectorielle et pour plus d’efficacité en termes de résultats de développement.
C’est ce qui justifie la nécessité de mettre en place un Guide méthodologique unique d’élaboration des
politiques sectorielles alignés sur les ODD pour tous les départements ministériels, en vue d’une
harmonisation des démarches et une réduction du nombre pléthorique d’approches méthodologiques.
L’élaboration d’un guide méthodologique se justifie aussi par les raisons suivantes :
(i) la poursuite de la réforme du Système National de Planification (SNP) engagée en 2010, avec la
réhabilitation du Plan (à la place des DSRP), l’ENP, le PNDES 2016-2020… et qui requiert de
disposer au niveau sectoriel, d’un instrument standardisé de planification en même temps que
d’un référentiel pour les choix stratégiques et les axes d’intervention.
(ii) le besoin de mise en cohérence (horizontale et verticale) des instruments du SNP ;
(iii) l’adaptation des instruments de planification et de programmation aux dispositions de la
LORF
Le Guide servira dans un premier temps à réajuster les politiques et stratégies sectorielles existantes
et, dans un deuxième temps, il servira à la formulation des politiques et stratégies sectorielles dans les
ministères qui n’en disposent pas.
La conception de ce Guide méthodologique impliquera l’introduction dans la pratique de nouveaux
concepts ou l’adaptation/l’harmonisation des notions jusque-là en vigueur au niveau des différents
ministères sectoriels.
En plus de l’introduction qui situe le contexte et la justification d’élaboration du Guide, et sa structure,
ce document est divisé en six (6) parties : (i) le cadre conceptuel des politiques sectorielles en Guinée
(Partie I) qui fournit les principales définitions utilisées ainsi que la nomenclature des secteurs telle
que utilisée en Guinée ; (ii) les cadres de planification en Guinée et leurs articulations avec les
différentes instruments utilisés (Partie II) ; (iii) la démarche d’élaboration d’une politique sectorielle
(Partie III) avec présentation des différentes phases ; (iv) l’approche programme de formulation d’une
politique sectorielle dans la pratique (Partie IV) ; (v) le cadre de mise en œuvre d’une politique
sectorielle (Partie V) ; et, (vi) le cadre de suivi et évaluation pour une planification et une gestion axée
sur les résultats.
I. Cadre conceptuel des politiques sectorielles
Comme indiqué plus haut, la conception du guide impliquera l’introduction dans la pratique de
nouveaux concepts ou l’adaptation/l’harmonisation des notions jusque-là en vigueur au niveau des
différents ministères sectoriels. Ce chapitre a un double objectif : (a) définir les concepts de politique
versus stratégie ; secteurs ; politiques sectorielles versus politiques publiques ; Système National de
Planification (SNP) ; (b) préciser la place des politiques sectorielles dans le Système National de
Planification en Guinée.
1.1 Politique sectorielle selon le guide
Une politique sectorielle est l'énoncé des objectifs du gouvernement dans un secteur donné et un
résumé de la manière dont ces objectifs seront atteints
1
.
Une bonne politique sectorielle explique le rôle que devraient remplir le gouvernement et les
acteurs non gouvernementaux dans le secteur visé. Elle opère une distinction entre les activités
destinées à réguler la prestation de services par le marché et le financement direct ou la prestation
directe de services par les pouvoirs publics. Elle inclut souvent un ensemble d'objectifs concernant le
niveau d'accès escompté aux services publics, la qualité minimale acceptable de ces services et les
contributions qui peuvent être demandées pour ceux-ci, le cas échéant."
1
La Commission Européenne dans son document "Appui aux programmes sectoriels" de juillet 2007
6
1.2 Politique versus stratégie
Les termes politique et stratégie sont souvent interchangeables. Ce paragraphe propose une définition
strictement indicative des termes « politique sectorielle » et « stratégie sectorielle ». L’expérience
montre en effet que la nature et la forme que peuvent prendre les documents sectoriels associés à ces
termes sont très variables selon les pays. Ces deux expressions ne sont pas interchangeables en Guinée.
Une politique sectorielle fixe les objectifs, les principes directeurs, les axes d’intervention. Une
politique sectorielle est un document de référence pour l’ensemble des acteurs concernés. Elle doit
être synthétique parce qu’elle dégage les grandes lignes d’une vision commune du secteur et qu’elle
résume les principes d’intervention communs à l’ensemble du secteur. Elle vise à :
Définir les objectifs (idéalement chiffrés) de développement du secteur ;
Définir l’organe ou l’institution (existante ou à créer) en charge du pilotage du secteur ;
Fixer les principes directeurs du secteur notamment en matière d’équité, de partage des
compétences et d’articulation entre les secteurs publics et privés ;
Fixer les éventuelles adaptations nécessaires du cadre institutionnel et juridique ; et,
Définir les priorités pour accroître les capacités d’intervention, notamment en termes de
besoins d’harmonisation des approches qui peuvent être disparates et en termes
d’augmentation des financements disponibles pour le secteur.
Les stratégies définissent les méthodes et moyens d’intervention ou des mesures précises. Une
stratégie sectorielle vise entre autres à :
➢ Définir le périmètre du secteur ciblé par la stratégie ;
➢ Définir les rôles et responsabilités des différents acteurs au niveau national, régional, local ;
➢ Définir les mécanismes de financement du secteur ; et,
➢ Définir les plans d’action prioritaires.
Les définitions de politiques et de stratégies sectorielles présentées ci-dessus sont celle utilisées en
Guinée.
1.3 Secteur versus domaine
Dans ce Guide nous entendrons par « Domaine » une agrégation des champs de compétences d’un ou
de plusieurs ministères. Le "Domaine" est plus vaste et rassemble plusieurs "secteurs" qui eux sont
plus précis. Par exemple, on peut travailler dans le DOMAINE de l’éducation mais se spécialiser dans
un SECTEUR particulier comme l’enseignement technique et la formation professionnelle.
1.4 Politiques sectorielles versus politiques publiques
"Une politique sectorielle comme indiqué plus haut, est l'énoncé des objectifs du gouvernement dans
un secteur donné et un résumé de la manière dont ces objectifs seront atteints.
En règle générale, les politiques sectorielles naissent d'une série de consultations menées entre les
pouvoirs exécutif et législatif, et d'autres parties prenantes au niveau national. Elles peuvent aboutir à
diverses décisions gouvernementales, qu'elles soient juridiques, administratives ou budgétaires.
Selon Wikipédia, une politique publique est un concept de science politique qui désigne
les « interventions d’une autorité investie de puissance publique et de légitimité gouvernementale sur
un domaine spécifique de la société ou du territoire ». Dans ce cadre, les politiques publiques peuvent
également être décrites comme « un ensemble d'actions coordonnées, réalisées par une puissance
publique, dans l'optique d'obtenir une modification ou une évolution d'une situation donnée ». Les
politiques sectorielles sont des cas particuliers de politiques publiques.
1.5 Nomenclature des secteurs en Guinée
Les bonnes pratiques en matière de gestion du développement, suggèrent la mise en place d’une
nomenclature officielle des secteurs de planification au même titre qu’il existe la nomenclature
budgétaire ou d’autres nomenclatures telles que la Classification des Fonctions des Administrations
7
Publiques (CFAP), les codes sectoriels du Comité d’Aide au Développement (CAD) de l’OCDE, et, la
nomenclature des secteurs institutionnels de la comptabilité nationale.
Il faut cependant noter que dans la réalité, la nomenclature sectorielle est pratiquement inexistante
aussi bien en Guinée que dans la plupart des pays qui lui sont comparables.
Dans le cadre de l’élaboration du PNDES II pour la période 2021-2025, le ministère en charge du plan
a adopté et défini cinq (5) grands secteurs subdivisés en quatorze (14) secteurs, eux-mêmes subdivisés
en cinquante un (51) sous-secteurs. La décomposition de chacun des secteurs en sous-secteurs est
présentée ci-dessous. Cette décomposition sera adoptée et proposée aux utilisateurs du Guide de
formulation de politiques sectorielles en Guinée.
Grands secteurs :
Secteurs régaliens
Secteurs productifs
Secteurs de soutien à la production
Secteurs sociaux
Secteurs environnementaux
La nomenclature des secteurs régaliens se présente comme suit avec pour chaque secteur sa
subdivision en sous-secteurs.
Gouvernance politique comprenant les quatre (4) sous-secteurs :
✓ Institutions publiques
✓ Justice et droits humains
✓ Citoyenneté et cohésion sociale
✓ Diplomatie et intégration régionale
Gouvernance administrative comprenant les trois (3) sous-secteurs :
✓ Administration du territoire
✓ Décentralisation
✓ Fonction publique
Gouvernance économique et financière comprenant les quatre (4) sous-secteurs :
✓ Pilotage du développement
✓ Gestion des finances publiques
✓ Environnement des affaires
✓ Lutte contre la corruption
Défense et sécurité comprenant les trois (3) sous-secteurs :
✓ Défense nationale
✓ Sécurité publique
✓ Protection civile
La nomenclature des secteurs productifs se présente comme suit avec pour chaque secteur sa
subdivision en sous-secteurs.
Production alimentaire comprenant les quatre (4) sous-secteurs :
✓ Agriculture
✓ Élevage
✓ Pêche
✓ Sécurité alimentaire
Industrie et artisanat comprenant quatre (4) sous-secteurs :
✓ Industries extractives
✓ Industries manufacturières
8
✓ Agro-industrie
✓ Artisanat
Secteurs marchands comprenant quatre (4) sous-secteurs :
✓ Transports
✓ Commerce
✓ Tourisme et hôtellerie
✓ Services financiers
La nomenclature des secteurs de soutien à la production se présente comme suit avec pour chaque
secteur sa subdivision en sous-secteurs.
Infrastructures économiques comprenant trois (3) sous-secteurs :
✓ Énergie
✓ Bâtiments et travaux publics
✓ Télécommunication
Recherche et mutations technologiques comprenant trois (3) sous-secteurs :
✓ Recherche scientifique
✓ Innovations
✓ Économie numérique
La nomenclature des secteurs sociaux se présente comme suit avec pour chaque secteur sa
subdivision en sous-secteurs.
Démographie et santé comprenant trois (3) sous-secteurs :
✓ Population et développement
✓ Santé et VIH/SIDA
✓ Nutrition
Éducation et formation comprenant quatre (4) sous-secteurs :
✓ Enseignement préscolaire , primaire et secondaire
✓ Enseignement technique et formation professionnelle
✓ Enseignement supérieur et Recherche scientifique
✓ Culture et alphabétisation
Emploi et inclusion sociale comprenant cinq (5) sous-secteurs :
✓ Emploi
✓ Insertion professionnelle des jeunes
✓ Autonomisation des femmes
✓ Protection sociale
✓ Sports et loisirs
La nomenclature des secteurs environnementaux se présente comme suit avec pour chaque secteur
sa subdivision en sous-secteurs.
Eau et cadre de vie domestique comprenant quatre (4) sous-secteurs :
✓ Approvisionnement en eau potable
✓ Électrification domestique
✓ Logement
✓ Hygiène et assainissement
Durabilité environnementale comprenant trois (3) sous-secteurs :
✓ Gestion durable des écosystèmes
✓ Changements climatiques
✓ Gestion foncière
9
Cette présentation de la nomenclature des secteurs appelle un commentaire. Il faut toujours faire la
différence entre « Ministère » et « Secteur ». Le Secteur est une notion pérenne alors que le Ministère
est circonstanciel. On le voit d’ailleurs dans les changements successifs de structures de
Gouvernement intervenus en Guinée au cours des années.
II. Cadres de planification du développement et leurs articulations
En Guinée, le cadre de planification et de gestion du développement est articulé au plan temporel
entre le long terme, le moyen terme et le court terme, et au plan spatial entre les niveaux national,
régional et local, même si sur le plan spatial les documents cités n’ont pas été élaborés de manière
régulière, les derniers Schémas Directeurs Régionaux d’Aménagement et de Développement durable
(SRAD) datant de 1982.
Schéma 1 : Articulation
Le Système National de Planification de la Guinée est bâti autour de sept instruments
complémentaires suivants, s’informant et s’éclairant successivement :
✓ Une étude nationale prospective, explorant à l’horizon d’une génération le champ des futurs
possibles et plausibles. La Vision 2040 pour une Guinée émergente et prospère trace justement
la voie et indique le chemin pour que la Guinée puisse parvenir au futur désiré.
✓ Des politiques sectorielles d’un horizon supérieur ou égal à 6 ans qui opérationnalisent la
Vision Guinée 2040 au niveau des secteurs et qui se présentent comme les déclinaisons des
objectifs globaux de développement du cadre de référence en objectifs sectoriels de moyen et
long termes.
✓ Un plan national de développement économique et social qui est le moyen d’opérationnaliser
à moyen terme, la Vision Guinée 2040.
✓ Des schémas régionaux d’aménagement et de développement (SRAD) qui sont des documents
prospectifs avec un horizon de 15 ans voire de 20 ans et qui opérationnalisent au niveau
décentralisé la Vision 2040 d’une Guinée émergente et prospère en établissant une feuille de
route spécifique pour chaque région naturelle en fonction de ses caractéristiques et aspirations
propres.
✓ Des plans régionaux de développement qui devraient opérationnaliser les SRAD, même si pour
le moment ils sont faits sur la base des plans de développement locaux.
Étude Nationale Prospective/Vision 2040
d’une Guinée émergente et prospère
Politiques
sectorielles
PNDES
SRAD
PRD
SCoT/POS/PAD
PDL
PNDES : Plan National de Développement Économique et Social PAD : Plans d’aménagement détaillé
SRAD : Schémas Régionaux d’Aménagement et de Développement PDL : Plan de Développement Local
SCoT : Schéma de Cohérence Territoriale : Cohérence verticale
POS : Plans d’Occupation des Sols : Cohérence horizontale
10
✓ Des schémas de cohérence territoriale, des plans d’occupation des sols et des plans
d’aménagement détaillés qui sont des documents prospectifs au niveau communal.
✓ Des plans de développement locaux qui présentent les priorités de développement au niveau
communal.
Le Schéma ci-dessous présente la cohérence verticale et la cohérence horizontale du système
national de planification.
2.1 Instruments de planification et de gestion du développement à long terme
Les instruments de planification et de gestion du développement à long terme comprennent : la Vision
prospective « Guinée 2040 », les Schémas Directeurs Régionaux d’Aménagement et de Développement
Durable (SRAD) et les politiques sectorielles.
2.1.1 La Vision prospective à l’horizon d’une génération
« Guinée 2040 » donne la Vision de long terme du pays. La prospective « Guinée, 2040 » est un exercice
national qui a exploré les futurs possibles de la Guinée au moyen de scénarios construits à partir d’une
analyse des invariants et des germes de changement.
La Vision 2040 pour une Guinée émergente et prospère trace la voie et indique le chemin pour que la
Guinée puisse parvenir au futur désiré. Cette Vision est un cadre stratégique fédérateur de tous les
efforts de développement de la Nation et un cadre de référence pour l’ensemble des intervenants visant
le progrès économique, l’épanouissement social, l’essor culturel et le développement équitable et
durable du pays.
La Guinée a élaboré une Vision prospective « Guinée 2040 » qui est l’un des instruments de
planification à long terme disponible mais le pays ne dispose pas de tous les instruments de
planification à long terme.
2.1.2 Les Politiques sectorielles
Les instruments de planification et de gestion du développement à long terme comportent aussi les
politiques sectorielles d’un horizon supérieur ou égal à 6 ans. Elles opérationnalisent la Vision Guinée
2040 au niveau du secteur (voir les variables motrices de l’Étude Nationale Prospective). Elles se
présentent comme les déclinaisons des objectifs globaux de développement du cadre de référence en
objectifs sectoriels de moyen et long termes.
Les politiques sectorielles déterminent la contribution que doit apporter chaque secteur à la réalisation
des objectifs contenus dans ces référentiels. Elles permettent de déterminer les actions précises et les
moyens nécessaires à mettre en œuvre dans le but d’atteindre ces objectifs de développement durables.
Les politiques sectorielles existent au niveau de certains secteurs et pas dans d’autres. Là où elles
existent, elles sont souvent désuètes, avec des formats variables et des appellations différentes. Il y a
un besoin d’actualisation, d’harmonisation et d’élaboration là où les politiques n’existent pas.
2.1.3 Les Schémas Directeurs Régionaux d’Aménagement et de Développement
durable (devant être élaborés)
Les Schémas Directeurs Régionaux d’Aménagement et de Développement Durable (SRAD) sont des
documents prospectifs qui ont un horizon de 15 ans voire de 20 ans et doivent être imbriqués dans la
Vision Guinée 2040. Ils constituent les prospectives régionales qui viennent au niveau décentralisé
compléter la Vision 2040 d’une Guinée émergente et prospère en établissant une feuille de route
spécifique pour chaque région naturelle en fonction de ses caractéristiques et aspirations propres.
Malheureusement, les derniers SRAD datent de 1982 et le ministère en charge du plan est dans un
processus avancé pour élaborer les nouveaux SRAD depuis quelques années.
11
2.2 Instruments de programmation du développement
La concrétisation de la Vision, des Schémas Directeurs Régionaux d’Aménagement et de
Développement durable (SRAD) et des Politiques Sectorielles doit s’appuyer sur les instruments de
programmation et, en particulier, les plans nationaux de développement économique et social, les
plans régionaux de développement durable (PRD), ainsi que les stratégies sectorielles.
2.2.1 Le Plan National de Développement Économique et Social (PNDES)
Pour la planification à moyen terme, la Guinée a élaboré un Plan National de Développement
Économique et Social (PNDES) pour la période 2016-2020. Elle devrait élaborer d’autres Plans
Nationaux de Développement Économique et Social qui sont le moyen d’opérationnaliser à moyen
terme, la Vision Guinée 2040. Ce document doit être unique et doit servir aussi à planifier le régional
et le sectoriel.
2.2.2 Les programmes sectoriels
La politique sectorielle ayant une échéance généralement plus longue (supérieur ou égal à 6 ans) et
étant plus globale, elle s’opérationnalise à travers des programmes sectoriels. Ainsi, les programmes
sectoriels sont des instruments de mise en œuvre des politiques sectorielles. Leur rôle est de rappeler
les principes et les grandes orientations des politiques sectorielles et de définir les moyens nécessaires
à leur mise en œuvre, suivi et évaluation.
2.2.3 Les Plans Régionaux de Développement Durable (PRD)
Afin de prendre en compte les spécificités régionales et d’opérationnaliser les SRAD, ceux-ci (quand
ils seront élaborés) devraient s’opérationnaliser à travers les Plans Régionaux de Développement.
Aujourd’hui, les Plans régionaux et préfectoraux, émanant de la base, présentent les actions de
développement local en conformité avec les politiques et stratégies sectorielles et le schéma global de
développement du plan national.
2.3 Les instruments de budgétisation
Les instruments de budgétisation utilisés/disponibles sont : (i) le Budget Économique (ou Cadrage
Macroéconomique), (ii) les Cadres Budgétaires à Moyen Terme (CBMT), (iii) les Cadres de Dépenses
à Moyen Terme, et (iv) les Programmes d’Investissement Publics (PIP).
2.3.1 Le Budget Économique (Cadrage Macroéconomique)
Les budgets économiques sont des instruments de prévision économique. Ils contribuent à la
définition et au contrôle de la politique économique.
En Guinée, les budgets économiques se présentent comme un ensemble de comptes décrivant, pour
l’année en cours ou à venir, les opérations faites par les principaux agents économiques. D’un point de
vue temporel, les budgets économiques sont, intermédiaires entre le Plan et la conjoncture.
2.3.2 Le Cadre Budgétaire de Moyen Terme (CBMT)
Le Cadre Budgétaire à Moyen Terme (CBMT) définit la trajectoire des finances publiques envisagées
pour une période de trois (3) ans. Il présente l’évolution prévisionnelle triennale des dépenses et des
recettes du Pouvoir central, des Régions et Autres Entités Territoriales Décentralisées, du solde qui
s’en dégage ainsi que l’évolution de l’endettement. Le CBMT est fait sur la base du PNDES. Il faut noter
que le CBMT est élaboré mais ne semble pas être suffisamment utilisé.
2.3.3 Les Cadres de Dépenses de Moyen Terme (CDMT)
Le CDMT global permet de mettre à la disposition des différents sectoriels l’information relative aux
ressources financières de l’État à moyen terme. Il fournit un cadre de cohérence pour la planification
12
des dépenses publiques à moyen terme en fonction des priorités nationales et sectorielles. Les CDMT
correspondent à l’affectation des ressources par ministère et sont ainsi élaborés par ministère sectoriel.
Le CDMT est un ensemble cohérent d’objectifs, de programmes et d’allocations budgétaires par
objectif qui définit le cadre à moyen terme (3 à 5 ans), dans lequel le Gouvernement et les ministères
sectoriels peuvent prendre des décisions pour la répartition et l’emploi des ressources financières. Il
est également utilisé pour élaborer le budget programme ou budget axé sur les résultats et permet de
faire évoluer le système budgétaire vers une triple direction :
✓ La définition d’un cadre pluriannuel de ressources stables, cohérentes et réalistes pour éviter
le plus possible que les impératifs de court terme dominent les décisions budgétaires ;
✓ L’affichage d’une approche programme avec des stratégies, des objectifs et des performances
clairement définis ;
✓ L’amélioration de l’information en suscitant une mesure des coûts et des résultats éclairant
ainsi le système de décision et de gestion.
2.3.4 Le Programme d’Investissement Public triennal (PIP)
Le Programme d’investissements publics (PIP) triennal glissant traduit les actions de développement
du secteur public inscrites dans les stratégies sectorielles en projets selon une démarche reflétant les
priorités du plan national de développement et les sources de financement. Le PIP pourrait évoluer
pour couvrir le même horizon temporel que le plan pour assurer une articulation plus solide entre les
deux instruments. La première année du PIP est la budgétisation.
III. Démarche méthodologique d’élaboration d’une politique
sectorielle
L’élaboration d’une politique sectorielle est un processus politique dont le but est de définir ce que le
secteur ambitionne de réaliser pour l’atteinte des objectifs nationaux de développement. Le processus
compte six phases à savoir : la phase de concertation, la phase préparatoire du processus, la phase de
diagnostic, la phase de rédaction de la politique, la phase de validation et la phase de définition des
mécanismes de mise en œuvre et de suivi et évaluation.
4.1 La phase de concertation
La phase de concertation s’appuie sur le principe de la participation qui est devenu essentiel de toute
action publique et notamment dans la formulation, la mise en œuvre, le suivi-évaluation des politiques
publiques en général et des politiques sectorielles en particulier. La concertation doit être comprise
comme un processus par lequel la réflexion en commun sur un projet politique est organisée avec la
participation des différents acteurs concernés. C’est justement la concertation qui permet de prendre
en compte les préoccupations de tous les acteurs y compris les populations cibles, les élus, la société
civile, les agences de financement, etc.) et d’obtenir leur adhésion et leur participation à la
conception/mise en œuvre de la politique sectorielle à élaborer ou proposée.
La concertation doit se focaliser sur :
✓ L’information de toute la population ;
✓ L’écoute de ceux qui veulent s’exprimer pour donner leurs opinions ;
✓ La consultation de ceux qu’on voudrait voir s’exprimer pour recueillir leur avis ;
✓ Le dialogue avec ceux dont l’adhésion est nécessaire ;
✓ Le travail d’équipe avec ceux avec lesquels on élabore le projet de politique.
Tout cela devrait permettre d’obtenir l’engagement des différentes parties prenantes pour la
réalisation des volets les concernant grâce à une écoute réelle des avis des différentes parties prenantes,
une prise en compte de leurs attentes, et leur participation au processus de délibération collective.
La recherche d’un consensus sur les priorités du secteur est un élément essentiel pour la mobilisation
des acteurs et des partenaires autour de la réussite de la mise en œuvre de la politique sectorielle.
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Les différents types de concertation sont :
➢ La concertation institutionnelle : elle doit être organisée pour discuter des constats faits sur
la mise en œuvre des politiques passées, tirer les conclusions des recommandations émises
dans les rapports d’évaluation et créer les conditions d’une prise de conscience des défis à
relever par l’administration pour améliorer les capacités à atteindre les objectifs du secteur.
➢ La concertation technique : elle vise à recueillir l’avis des services techniques du ministère,
des différents partenaires techniques et des experts techniques associés ; concertation qui
permet d’organiser et de gérer la cohérence et la faisabilité technique de la politique, et de
coordonner et de contrôler les projets de propositions de programmes fait par les différents
départements du secteur.
➢ La concertation citoyenne : la concertation citoyenne a pour objectifs de faciliter
l’appropriation, enrichir le projet ou le coproduire. La concertation citoyenne vise aussi à
partager les résultats de l’évaluation avec les partenaires de l’administration dans la conduite
de sa mission, notamment les associations d’usagers, les associations représentantes des
différentes couches sociales, les partenaires techniques et financiers, les élus locaux, etc.
La réussite de la concertation passe par l’utilisation d’un processus en trois phases : la phase de
préparation, la phase de définition de la stratégie de concertation et la phase de mise en œuvre de
cette concertation.
La préparation de la concertation consiste dans un premier temps à faire le bilan des connaissances
du secteur et analyser le contexte, c’est-à-dire analyser le projet d’élaboration de la politique
sectorielle, ce qui permet de connaître parfaitement les caractéristiques du projet, de faire une
synthèse des travaux déjà réalisés dans la conduite du processus, et récapituler les connaissances sur
le secteur et notamment :
✓ La nature, les enjeux, le temps, le périmètre ;
✓ Les contraintes et opportunités ;
✓ Les instances de pilotage et de suivi et l’avancement du processus ;
✓ L’état des lieux des actions de communication sur le processus.
Dans un deuxième temps, il faut identifier les acteurs concernés par les problématiques du secteur et
ce sont justement ceux-là qui sont les acteurs de la concertation. De façon démocratique, il faut
identifier les acteurs les plus utiles/efficaces. Ceci passe par le recensement de tous les groupes
constitués concernés et l’analyse de leur attitude par rapport aux problématiques du secteur,
notamment leur degré de connaissance et de compréhension du secteur, leur position et leurs attentes
vis-à-vis du secteur.
Dans un troisième temps, il faut déterminer/choisir les meilleurs moments de concertation. Les
principaux moments de concertation considérés comme nécessaires dont il faut tenir compte au
moment de l’élaboration d’une politique sectorielle sont les suivants :
• Le lancement des travaux pour définir la feuille de route de l’exercice ;
• L’évaluation des politiques passées ;
• Le partage des résultats de l’évaluation ;
• La définition des priorités du secteur ; et,
• La validation de la politique.
Il faut noter que l’engagement des différents acteurs dans la concertation dépend du degré de
participation des autorités politiques concernées. Ces autorités politiques doivent être associées à la
réflexion et doivent valider la modalité de concertation retenue pour assurer la participation de chacun
des autres acteurs. Il faut délimiter les contours de la participation de chaque acteur et les faire valider
par l’autorité politique pour éviter de créer de fausses illusions.
Pour sa mise en œuvre, la concertation doit être intégrée au processus d’élaboration de la politique
sectorielle en termes de moyens humains et financiers qui lui sont dédiés. La stratégie et les outils de
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communication prévus dans le plan de communication général du processus doivent être articulés
avec ceux de la concertation. Un certain nombre d’outils devront ainsi être préparés pour assurer une
bonne concertation et notamment :
✓ Des outils d’information (documents de présentation, expositions, rapports d’études,
d’évaluations, des bilans, etc.) ;
✓ Des outils d’écoute (questionnaires, enquêtes, …) ;
✓ Des outils de dialogue (ateliers de concertation).
4.2 La phase préparatoire
La décision politique de se doter d’une politique nationale sectorielle est une condition préalable
indispensable avant de se lancer dans l’élaboration d’un tel document. L’enjeu consiste à ce qu’un
ministère ou une direction technique nationale se voit confier, de la part d’une autorité politique
(idéalement le Chef du Gouvernement si ce n’est le Chef de l’État), le mandat-via par exemple une
lettre de mission-de conduire un processus d’élaboration d’une politique dans un secteur/ministère
donné.
En raison de l’importance que revêt l’exercice, il est important que le ministre (ou l’un des ministres)
du secteur concerné assume lui-même le leadership du processus. La phase préparatoire comprend :
la prise de l’initiative, la spécification du rôle de chaque acteur, la mobilisation des ressources, la mise
en place d’une structure de coordination/pilotage du processus, l’élaboration des termes de référence
pour la formulation de la politique sectorielle, et la réunion de cadrage et le lancement du processus
lui-même et la spécification du rôle des acteurs.
L’élaboration d’une politique sectorielle en tant que processus doit être planifiée et budgétisée.
L’activité doit bénéficier d’une Note Conceptuelle du processus d’élaboration de la politique assortie
d’un budget et un plan d’action du processus et un mécanisme de mise en œuvre.
Une des étapes les plus importantes du processus est la réunion de cadrage et le lancement des travaux
d’élaboration de la politique du secteur. Cette étape permet de regrouper l’ensemble des responsables
du secteur pour présenter le processus d’élaboration de la politique, la démarche méthodologique
envisagée et mobiliser les différents services concernés. Elle donne aussi l’occasion de préciser aux
parties prenantes ce qui est attendu d’elles en termes de données à collecter, de travaux préparatoires
à mener, d’études à réaliser ou d’autres informations à fournir sur leurs domaines d’activités, leurs
services, …
La réunion de cadrage permet enfin de montrer l’importance et les enjeux du processus d’élaboration
de la politique pour tous les acteurs du secteur/du ministère, et de formuler les attentes et les
ambitions que chacun peut nourrir pour son domaine d’activité.
Une fois que la volonté d’élaborer un document de politique sectorielle est affirmée au sein d’un
département, il est procédé à la mise en place d’une équipe de pilotage de tout le processus. Sa mise
en place doit être matérialisée par une « décision » de la hiérarchie qui précise ses attributions, sa
composition et son mode de fonctionnement.
Ce groupe de pilotage a vocation à déléguer au sein de ses membres les différents travaux d’élaboration
de la politique en fonction des compétences et expériences de chaque service de l’institution. Certaines
tâches peuvent être confiées à des personnes ressources au sein du département.
Les rôles du comité technique de pilotage sont les suivants :
Élaborer les termes de référence incluant une feuille de route, une méthodologie, un planning
et un budget ;
Élaborer un plan de communication ;
Identifier les besoins en consultants et élaborer les termes de référence et les dossiers d’appels
d’offre ;
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Créer les sous-commissions chargées des études de diagnostic, de planification, de
communication et de rédaction ;
Effectuer le suivi technique du déroulement des études ;
Analyser les documents et produire les rapports d’étapes ;
Organiser des sessions de validation techniques de rapports.
En Guinée, au moins quatre structures ont des rôles importants à jouer dans le processus d’élaboration
des politiques sectorielles :
Le ministère de l’économie, des finances et du plan à travers la Direction nationale du plan et
de l’économie agricole : cette direction devrait être en amont et en aval du processus
d’élaboration de la politique sectorielle, avec un rôle central depuis l’élaboration des termes de
référence jusqu’à l’adoption de la politique, même si ce n’est pas toujours le cas. Normalement,
elle apporte un appui technique aux ministères demandeurs et le suivi et évaluation des
politiques lui incombent.
Le Comité technique de pilotage : il est chargé d’orienter et de valider les différentes phases du
processus d’élaboration du document de politique lorsque le ministère fait recourt à une
expertise externe. Dans le cas où le sectoriel décide de faire appel aux compétences internes,
alors c’est au Comité de pilotage de s’organiser pour conduire le processus de bout en bout.
Les partenaires techniques et financiers : ils sont souvent sollicités pour apporter un appui
technique ou financier au cours du processus d’élaboration de la politique.
Le (ou les) consultant(s) : les consultants recrutés apportent leur expertise au
secteur/ministère conformément à leurs termes de référence.
4.3 La phase de diagnostic
La phase de diagnostic porte sur une analyse approfondie de l’état du secteur en tenant compte des
leçons apprises des évaluations de politiques passées. Cette phase donne l’opportunité de mesurer les
réalisations des politiques passées, d’évaluer leur impact, et d’identifier les facteurs de réussite et
d’échecs. Elle permet également d’identifier les forces et les faiblesses du secteur, les menaces et les
opportunités à travers l’analyse SWOT, et les défis à relever en termes de problèmes prioritaires à
résoudre.
En tenant compte de la vision, des missions et des valeurs du secteur, la phase diagnostic a une
quadruple vocation :
Faire l’état des lieux du secteur ;
Faire le diagnostic institutionnel ;
Faire le diagnostic et le développement des capacités ;
Faire l’évaluation des politiques passées/existantes.
La réalisation de l’état des lieux du secteur est le premier volet de la phase de diagnostic. Elle
consiste à analyser le contexte économique, géographique, socioculturel, etc. du secteur.
Le diagnostic institutionnel est le deuxième volet de la phase de diagnostic. Il traite de l’organisation
et du fonctionnement du secteur, notamment dans le domaine public, et notamment des règles, des
procédures, et des processus qui gouvernent, gèrent et planifient les politiques de développement
mises en place.
Le diagnostic institutionnel permet d’analyser si l’organisation institutionnelle est la plus adéquate
pour faciliter l’atteinte des objectifs, si le secteur dispose des meilleures capacités dans son
administration pour mener à bien sa mission, si les agents au service du secteur sont suffisamment
motivés et engagés.
Le diagnostic institutionnel doit comporter :
✓ Une analyse du périmètre du secteur (sa délimitation) qui mesure l’adéquation des missions
et des objectifs avec le périmètre ;
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✓ Une revue des fonctions et des structures pour déterminer les responsabilités de chaque unité
et analyser leurs interactions ;
✓ Une étude de l’utilisation des ressources (humaines, matérielles et financières) de la
structure ;
✓ Une analyse des procédures de recrutement, de rémunération, d’avancement, de promotion
des agents et de planification des besoins en effectifs ;
✓ Une analyse du dispositif de formation continue des agents : adéquation entre les formations
demandées (ou financées) et les besoins du système, les modalités d’allocation de crédits de
formation, les procédures et outils d’identification des besoins de formation, l’élaboration de
plans de formation, etc.
Toutes ces analyses permettent à la structure de s’assurer qu’elle dispose des capacités à conduire
efficacement la mission qui lui est confiée.
Le diagnostic et le développement des capacités est le troisième volet du diagnostic institutionnel ;
le développement des capacités concernant « les capacités des individus, des institutions et des
sociétés à remplir des fonctions, résoudre des problèmes, définir et atteindre des objectifs d’une
manière durable ». Développer les capacités consiste donc à acquérir, renforcer, adapter et maintenir
dans le temps les capacités citées plus haut.
Il est d’abord fait une évaluation/analyse des capacités existantes au regard des capacités futures
souhaitées, et sur cette base, une stratégie de renforcement des capacités est formulée et mise en
œuvre.
Le processus de développement des capacités exige la réalisation d’une série d’activités clés, à conduire
suivants cinq étapes :
Étape 1 : Engager les partenaires et développer le consensus ;
Étape 2 : Évaluer les besoins et les atouts en termes de capacités ;
Étape 3 : Définir les stratégies de développement des capacités, les données et les analyses pour les
soutenir ;
Étape 4 : Mettre en œuvre et assurer le suivi-évaluation des stratégies de développement des capacités ;
Étape 5 : Évaluer les stratégies de développement des capacités.
L’évaluation des politiques passées constitue le quatrième élément de la phase de diagnostic.
L’évaluation des politiques, programmes ou projets doit être comprise comme une appréciation
systématique et objective, à un moment donné, de la conception, de la mise en œuvre et des résultats
d’une politique, d’un programme ou d’un projet. L’évaluation utilise en général les critères de
l’OCDE/CAD : pertinence, efficacité, efficience, impact et durabilité (voir module de formation à
l’évaluation) qu’elle permet d’apprécier. L’évaluation est souvent confiée à une équipe d’évaluateurs
externes.
L’élaboration d’une politique sectorielle doit justement tenir compte des leçons tirées des politiques
ou actions menées dans le secteur dans le passé.
Le diagnostic doit déboucher sur la détermination des enjeux pour le futur dans le secteur.
4.4 La phase de rédaction
La rédaction de la politique consiste à rédiger, en concertation avec l’ensemble des acteurs, le
document qui fixe les priorités, les objectifs et les propositions de programmes inscrits dans le
document de politique sectorielle.
Le plan de rédaction ci-dessous est proposé pour la rédaction de tout document de politique :
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La première étape de cette phase de rédaction consiste à consolider tous les rapports de diagnostic
et les rapports tirés des différentes concertations, pour produire un rapport final qui établit la
situation du secteur en termes de :
➢ Politiques menées à terme ;
➢ Programmes à terme ou en cours ;
➢ Résultats par rapport aux objectifs du secteur ;
➢ Capacités institutionnelles ;
➢ Bilan d’exécution financière ;
➢ Résultats d’analyse SWOT ;
➢ Enjeux du secteur ;
➢ Etc.
La deuxième étape consiste à fixer les (nouvelles) priorités du secteur. Ces priorités seront basées à
la fois sur la mission assignée au secteur par l’autorité gouvernementale, et sur les résultats du
diagnostic, qui permettent de déterminer les objectifs dont la poursuite doit rester en vigueur (parce
que toujours d’actualité ou non atteints, …) et sur les résultats des concertations avec les différentes
parties prenantes. Les engagements internationaux du pays (la Guinée) concernant le secteur et
notamment les Objectifs de Développement Durable (ODD) doivent également servir de base à la
fixation des priorités du secteur. Tout ceci se fait à travers un processus de dialogue entre le Comité
de pilotage et l’autorité politique supérieure du secteur.
La troisième étape est la fixation des objectifs que doit poursuivre le secteur à travers son document
de politique sectorielle. Ces objectifs doivent être fixés de manière cohérente avec les priorités du
secteur et ses orientations stratégiques traitées dans le chapitre « Approche programme de
formulation d’une politique sectorielle ».
Préambule
I. Cadre référentiel de la politique sectorielle
1. Dispositions légales, juridiques et réglementaires
2. Principes, normes et valeurs
3. Engagements internationaux
4. Référentiels stratégiques (Vision Guinée 2040, …)
II. Cadre stratégique de la politique sectorielle
1. Enjeux
2. Vision
3. Orientations stratégiques
4. Objectifs, indicateurs et cibles
5. Propositions de programmes
III. Cadre de mise en œuvre de la politique sectorielle
1. Instruments de la politique
2. Cadre institutionnel
3. Système d’acteurs
4. Arrangements de gestion
IV. Cadre de suivi et d’évaluation
1. Le suivi de la performance
2. Système d’information pour le suivi de la performance
3. Documents sur la performance
4. Démarche de la performance au niveau opérationnel
5. Mécanismes de revues de performance
6. Évaluation des politiques sectorielles
Conclusion
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Pour élaborer les objectifs on doit procéder de manière participative à une analyse systématique de
l’ensemble des problèmes du secteur identifiés pendant la phase de diagnostic, les hiérarchiser en
tenant compte des capacités du secteur à les résoudre à court, moyen ou long terme.
Formuler les objectifs c’est indiquer que l’on passe d’un « état négatif existant (problème identifié) à
un état positif à atteindre (objectif à réaliser) ».
La quatrième étape est l’élaboration des programmes qui est un élément nécessaire dans une
approche programme de l’élaboration des politiques sectorielles. Le programme doit permettre de
passer de la politique sectorielle au budget-programme.
Dans ce guide, nous nous limiterons à la formulation des propositions de programmes devant servir à
opérationnaliser la politique sectorielle.
L’élaboration des programmes doit se faire à travers un processus de dialogue, voire de négociation
avec les différents services de façon à pouvoir assigner les responsabilités de leur gestion et définir leur
contour.
A ce stade, il est nécessaire de procéder à un recensement des programmes d’activités et des projets
projetés pour la réalisation des objectifs du secteur. Chaque service devra fournir son projet d’activité
pour la réalisation des objectifs auxquels il doit concourir. Ces projets seront évalués pour déterminer
leur pertinence, leur coût, leur faisabilité, leur efficacité et leur cohérence avec les autres propositions.
Les propositions de programmes feront alors l’objet d’hiérarchisation en fonction des priorités du
secteur, de l’articulation entre les propositions de programme et les objectifs et de la planification sur
l’horizon de la politique et des moyens envisagés pour leur mise en œuvre.
Un tableau de bord des programmes (voir Tableau ci-dessous) peut servir d’outil efficace de gestion et
d’arbitrage des propositions de programme. Cet outil permet d’éviter le chevauchement et d’éliminer
les programmes trop couteux et générateurs de conflits.
Tableau 1 : Tableau de bord des propositions de programme
Propositions
Programme 1
Programme 2
…
Programme n
Ministère de tutelle
Objectif global concerné
Objectifs spécifiques du programme
Référence à la mission
Référence à la priorité
….
Lien avec d’autres programmes
Service responsable
Services concernés
Coût estimé du programme
Période couverte
Domaine d’activité
Économique
Branche
Filière
Social
Culturel
19
Propositions
Programme 1
Programme 2
…
Programme n
Territoire
Région
Commune
Groupes-cibles
Jeunes
Femmes
Enfants
Porteurs de handicaps
…
Publics concernés
Contribuables
Usagers
Citoyens
Partenaires
Multilatéraux
Bilatéraux
Résultats attendus
Impacts sur les indicateurs
socioéconomiques
La cinquième étape enfin consiste en la rédaction même du document de politique sectorielle en
utilisant le plan de rédaction proposé plus haut. Cette rédaction doit être faite par un Comité de
rédaction de deux à trois personnes mis en place par le Comité de pilotage ou par le consultant recruté
pour animer le processus. Le Comité de rédaction/le consultant centralise les différents rapports et
rédige la synthèse finale, première mouture du document de politique sectorielle.
4.5 La phase de validation
La validation du document de politique se fait en deux temps à savoir la validation technique et la
validation politique. Les deux dimensions de la validation nécessitent la mobilisation des compétences
internes pour le côté technique et la mobilisation de l’autorité politique du secteur pour le côté
politique.
La validation technique consiste notamment à vérifier que chaque étape du processus d’élaboration
de la politique satisfait aux exigences d’un document de qualité du diagnostic à l’élaboration des
programmes du secteur. La validation de la politique sectorielle se fait à travers la réalisation d’un
atelier technique et un atelier national et la présentation/discussion du document en Conseil des
ministres.
L’atelier technique de validation regroupe la structure de coordination mise en place, le comité de
rédaction, l’équipe de direction du (des) ministère(s) qui est souvent élargi à d’autres cadres disposant
d’une expertise dans le secteur. Les propositions d’amendements de l’atelier technique sont prises en
compte dans la phase de rédaction finale et soumises à l’examen de l’atelier national.
L’atelier national de validation regroupe les membres du Conseil d’administration du secteur, les
partenaires sociaux (société civile et secteur privé), les partenaires techniques et financiers ainsi que
les autres secteurs étatiques et non étatiques dont la contribution est attendue dans la mise en œuvre
de la politique.
20
Le document validé en atelier national est soumis à l’approbation du Conseil des ministres. Une fois
adoptée, la politique sectorielle est rendue opérationnelle à travers les budgets-programmes élaborés
pour sa mise en œuvre ; documents pluriannuels glissants. Ces budgets-programmes intègrent en plus
des programmes, les mécanismes de budgétisation, d’exécution et de suivi-évaluation des
programmes.
4.6 La place du suivi-évaluation dans le processus d’élaboration des politiques
sectorielles
Dans ce paragraphe nous abordons le suivi-évaluation non pas comme la dernière phase de
l’élaboration des politiques sectorielles mais plutôt comme une phase à conduire tout le long du
processus d’élaboration des politiques sectorielles.
4.6.1 Le suivi et l’évaluation dans le cycle de vie des politiques sectorielles
Le suivi est un processus continu qui consiste à surveiller le déroulement d’une politique, d’un
programme ou d’un projet et qui s’appuie sur les données collectées pour améliorer la mise en œuvre
de la politique, du programme ou projet.
Le suivi se concentre généralement sur les intrants, les activités et les extrants, ainsi
qu’occasionnellement sur les résultats intermédiaires, comme les progrès vers les objectifs de
développement nationaux.
L’évaluation est une appréciation périodique et objective des politiques, programmes ou projets
prévus, en cours de réalisation ou achevés. Les évaluations permettent de répondre à des questions
précises liées à la conception, la mise en œuvre ou aux résultats des politiques, programmes ou projets.
Le suivi est continu alors que les évaluations sont périodiques et effectuées à un moment donné,
généralement par des spécialistes extérieurs à la politique, au programme ou au projet.
La planification et le suivi et l’évaluation ne doivent pas être abordés de manière séquentielle. La
planification du suivi et évaluation doit se faire au moment de l’étape d’élaboration même de la
politique. La gestion axée sur les résultats de développement (GAR) est justement la résultante de
l’association de la planification et du suivi-évaluation.
La GAR s’intéresse à l’apprentissage, à la gestion du risque et à la responsabilité. L’apprentissage aide
à améliorer les résultats des politiques et programmes existants et renforce également la capacité de
l’organisation et des individus à prendre de meilleures décisions et améliore la formulation de
politiques et programmes futurs.
Les leçons tirées du suivi sont périodiquement discutées et mises en application pour informer les
preneurs de décisions. Les évaluations devraient être réalisées non seulement pour améliorer les
politiques ou programmes alors qu’ils sont en cours d’exécution, mais également pour apporter les
informations nécessaires à la formulation de nouvelles politiques ou de nouveaux programmes. Ce
processus itératif visant à faire, apprendre et améliorer est appelé l’approche du cycle de la gestion
axée sur les résultats de développement.
Dans un cadre idéal, le temps du suivi et de l’évaluation et celui qui rythme la vie d’une politique ou
programme sectoriel devraient être harmonisés. Les décisions de politiques publiques les plus
importantes devraient faire l’objet d’une évaluation ex-ante, d’une évaluation concomitante au
dispositif de pilotage de l’action, et d’une évaluation ex-post, débouchant sur une réactualisation des
objectifs et des moyens.
4.6.2 Le Cadre Logique et son lien avec le suivi et l’évaluation
Il est ainsi nécessaire de disposer d’un cadre logique défini dès la conception de la politique sectorielle,
du programme ou du projet. La matrice ci-dessous est une présentation simplifiée du cadre logique.
21
Tableau 2 : Matrice (simplifiée) du Cadre Logique
Logique
d’intervention
Indicateurs
objectivement
vérifiables (IOV)
Sources de
vérification
Hypothèses/Risques
Objectif (s) Global
(aux)
Objectif (s)
spécifique (s)
Résultats attendus
ou produits
Activités
A noter qu’il y a une forte corrélation entre le cadre logique et le suivi et l’évaluation. Chaque niveau
du cadre logique de l’intervention publique renvoie à différents types d’informations à collecter et de
mesures périodiques à mettre en œuvre. La figure suivante développe ce point pour le suivi et
l’évaluation des programmes engagés dans le cadre de la politique sectorielle.
Tableau 3 : Corrélation entre le cadre logique et le suivi et évaluation
Niveau du
cadre logique
Nature de l’information
Moment de
la collecte
Critères de qualité
Suivi, évaluation et audit
Objectifs
globaux ou
généraux
• Changements importants
au niveau du
développement du secteur
• Mesures reposant sur les
tendances utilisant
éventuellement des
indicateurs sectoriels clés.
NB : Le programme n’est qu’un
facteur parmi d’autres
conditionnant le changement
En fin de
programme
et ex-post
VIABILITE
« Maintien du flux de
bénéfices »
IMPACT
« Changement de
l’environnement plus
large du
programme »
PERTINENCE
« Répondre aux
besoins du groupe
cible »
Objectif
spécifique
Changements réalistes et
durables de la situation du
groupe cible suite à
l’intervention du programme
A mi-
parcours et
en fin de
programme
Suivi + évaluation à mi
-parcours
Suivi + évaluation finale
Réponse des
bénéficiaires
• Indicateurs de probabilité
de réussite provenant de
sondages auprès des
bénéficiaires concernés
• L’accès aux services
fournis par le programme,
l’utilisation de ceux-ci et
leur degré de satisfaction
Trimestriel/
semestriel/
annuel (dans
le cadre du
suivi des
résultats)
INDICATEURS
CLES
Indices pour un
changement
pertinent et durable
Résultats
attendus ou
produits
• Mesures quantitatives et
qualitatives des progrès
physiques enregistrés
dans la fourniture des
services
• Évaluation de la
performance sur la base
des ratios de coûts et des
ratios intrants extrants
Trimestriel/
Annuel
EFFICACITE
« Avancement vers
les objectifs-faire ce
qu’il faut faire »
EFFICIENCE
Suivi + contrôle de
gestion
S
u
i
v
i
e
t
é
v
a
l
u
a
t
i
o
n
e
x
-
p
o
s
t
22
• Comparaison entre les
résultats réels et les
objectifs prévus
« Mise en œuvre
efficiente-faire bien
les choses »
Activités
• Mesures sur la base du
calendrier des activités
• Comparaison entre les
dates réelles de
commencement et
d’achèvement et les dates
prévues
• Écarts par rapport au
calendrier prévu
• Date et événement jalon
Hebdomadai
re/ Mensuel
ECONOMIE
« Assurer le meilleur
rapport coût-qualité
et délai »
Moyens/Coûts
• Contrôles concernant le
budget du programme
• Comparaison entre le
budget réel et prévu
• Analyse des contributions
du Gouvernement, du
bailleur et des
bénéficiaires
• Analyse des écarts de
coûts
Hebdomadai
re/mensuel
Suivi + Audit
Il convient de souligner ici le rôle des indicateurs objectivement vérifiables (IOV) qui est de décrire
l’(es) objectif (s) global (aux), le (s) objectif (s) spécifiques, les résultats attendus et les activités en
termes mesurables. Ce sont des renseignements chiffrés, destinés à caractériser les programmes, à
suivre leur exécution et à les gérer.
Ces instruments de mesure permettent d’évaluer les performances de l’institution et de ses
programmes. En cela les indicateurs servent d’outils privilégiés dans la mise en place d’un système de
suivi-évaluation (que nous examinerons).
L’examen et l’analyse du cadre logique sont une étape essentielle de l’élaboration d’une politique, d’un
programme ou d’un projet. L’élaboration du cadre logique doit permettre clairement de répondre aux
différentes préoccupations suivantes soulevées par la finalité de l’évaluation à savoir :
• La pertinence des objectifs visés au regard des enseignements tirés du diagnostic de la
situation ;
• La cohérence globale (tant interne qu’externe) entre le diagnostic établi, les objectifs définis,
les moyens et le budget disponible ou mobilisable et les actions ainsi que le dispositif de mise
en œuvre ;
• L’adéquation entre les moyens mobilisés ou mobilisables et les activités programmées
(efficience) ;
• L’adéquation entre les objectifs visés et les résultats attendus (efficacité) ;
• L’ampleur des écarts entre les résultats effectivement obtenus et les changements observés sur
les populations cibles (impacts).
Si les politiques sont mal conçues, ou si la logique « ne tient pas », le cadre logique devrait en révéler
les contradictions, bien qu’il ne soit pas en mesure, à lui seul, de concevoir les meilleures politiques
publiques.
IV. Approche programme de formulation d’une politique sectorielle
L‘approche programme de formulation d’une politique sectorielle a pour objectif d’assurer une
articulation logique et cohérente entre la politique sectorielle et le budget-programme. L’approche
programme nécessite une planification plus poussée des actions ou activités requises pour la
réalisation des objectifs déterminés pour le secteur.
23
Les éléments clés du document de politique sectorielle sont présentés dans le schéma ci-dessous.
Schéma 1 : Éléments clés d’un document de politique sectorielle
4.1 Mission du secteur
La mission consiste en la manière particulière dont le secteur va chercher à contribuer à la réalisation
de la vision. Elle est exprimée sous forme de mandat comprenant quatre éléments à savoir : la
définition du secteur, ses buts et objectifs, le public cible pour lequel les activités du secteur sont mises
en œuvre.
Cette mission est généralement fixée au niveau gouvernemental (Premier ministre, Lettre de mission
du ministre, Charte du gouvernement, Déclaration de politique nationale, Décret d’attribution, Arrêté
de répartition, etc.). Comme nous l’avons dit plus haut, cette mission est déjà définie dans la Vision
prospective de la Guinée et chaque Homme politique briguant la magistrature suprême du pays devrait
se référer à la Vision dans son programme de société. C’est la référence à la Vision qui légitime aussi
le projet de société du Chef de l’État en exercice.
Il faut noter cependant que la Vision prospective « Guinée 2040 » n’a été validée ni par un décret du
Chef de l’État, ni par un vote de l’Assemblée Nationale depuis sa finalisation en 2016, ce qui constitue
un manquement.
La définition du mandat ou la mission du secteur permet ainsi de communiquer aux autres les activités
du secteur et les procédés de mise en œuvre, le périmètre du secteur et ses activités.
Exemples de missions du secteur de l’Éducation
➢ Assurer la coordination de la politique éducative du pays (Guinée)
➢ Superviser, coordonner et contrôler l’ensemble des activités d’éducation de base formelle et
non formelle en Guinée
4.2 Analyse de la situation
L’élaboration de la politique sectorielle doit être l’occasion de mener une évaluation des activités
publiques entreprises dans le secteur et de créer un consensus sur les priorités politiques et les objectifs
sectoriels.
La présentation de la situation du secteur nécessite un diagnostic approfondi de la situation nationale
du secteur. La phase de diagnostic doit donner une photographie complète et fidèle des réalités du
secteur. Elle permet de mesurer les réalisations des politiques passées et de dégager une vue sur ce qui
reste à réaliser pour satisfaire les missions assignées au secteur à l’aune des évolutions économiques
et sociales du pays.
L’analyse de la situation du secteur doit présenter les éléments d’analyse suivants :
• Le contexte économique du secteur ;
• Le contexte organisationnel, géographique et socioculturel ;
• Le cadre institutionnel et réglementaire ;
• Les forces et les faiblesses du secteur, les menaces et les opportunités liés au développement
du secteur ;
• Les stratégies antérieures, l’avancée des projets et leurs impacts ;
Mission
du
secteur
Situation
du secteur
Vision
du
secteur
Orientations
Stratégiques
Objectifs
Programmes
Suivi-
Évaluation
24
• La dépense publique pour le secteur et notamment l’évolution et la répartition de cette
dépense.
Les situations suivantes sont des exemples de situation du sous-secteur de la Gestion foncière (secteur
de la Durabilité de l’environnement) qui pourraient être obtenues dans le cadre de l’élaboration d’une
politique nationale de Gestion foncière en milieu rural :
• Situation foncière dans les zones de terroirs
• Situation foncière dans les zones rurales aménagées
• Les principales évolutions en cours dans le milieu rural
• Les expériences de sécurisation foncière
4.3 La Vision
La vision renvoie à une image de l’organisation ou du secteur telle qu’on veut qu’il ou elle devienne
dans l’avenir.
La vision de développement à long terme est le point de départ qui offre une cible au secteur, cible à
partir de laquelle il est possible de répondre à la question de savoir si les objectifs et les activités
pourront aider à contribuer à la réalisation de la vision.
Pour développer la vision, il est important de partir des problèmes clés à résoudre pour dessiner la
situation idéale dans laquelle le domaine se trouverait si ces problèmes étaient résolus. La vision doit
être ambitieuse, réalisable et positive. Sa formulation doit être brève et en quelques mots simples, sous
la forme d’un slogan fédérateur et couvrir un horizon de moyen et long terme.
La vision peut s’exprimer par exemple en termes d’accès universel à l’éducation de base pour tous les
enfants (filles et garçons) dans le secteur Éducation et formation (sous-secteur Enseignement
maternel, primaire et secondaire), ou de couverture sanitaire universelle (cas du sous-secteur de la
santé et VIH/SIDA), etc.
4.4 Orientations stratégiques
Les orientations stratégiques indiquent la trajectoire recherchée pour réaliser la vision du secteur. Elles
doivent être élaborées en fonction des priorités nationales définies au niveau du cadre de référence
national, « la Vision 2040 pour une Guinée émergente et prospère » notamment pour la Guinée, tenant
compte des engagements aux principes internationaux du secteur notamment les Objectifs de
développement durables (ODD) rentrant dans le mandat du secteur. Les orientations stratégiques
peuvent et doivent intégrer aussi certaines problématiques transversales liées au secteur, comme par
exemple les questions d’insertion professionnelle des jeunes et le genre, ou la durabilité de
l’environnement comme la gestion durable des écosystèmes et les changements climatiques qui sont
des priorités nationales de la Guinée.
La définition des orientations stratégiques est une étape préalable à celle des objectifs et programmes
qui leurs sont associés. En l’absence de réflexion stratégique, il est difficile de définir des priorités, et
donc de proposer un nombre limité d’objectifs pertinents.
Les orientations stratégiques doivent être ainsi guidées par un certain nombre de principes tels que :
La participation ;
L’universalité ;
La transparence ;
Le développement durable ;
L’équité du genre ; et,
La création d’emplois (dans le contexte de prise en compte des jeunes dans la formulation des
politiques sectorielles).
Les orientations stratégiques doivent être présentées de manière claire et concise, en structurant
autour de quelques orientations les objectifs qui les concrétisent. Elles peuvent être déclinées en axes
25
d’intervention (approche souvent utilisée en Guinée) qui ordonnent et coordonnent les programmes
élaborés pour atteindre les objectifs de la politique sectorielle.
Les propositions de programmes sectoriels sélectionnés doivent résulter d’un croisement entre les
priorités du secteur et des questions transversales mentionnées plus haut. Ces programmes seront
susceptibles de répondre aux exigences du secteur et également d’induire des effets positifs sur des
thématiques comme le genre et le climat.
Quelques exemples d’orientations stratégiques :
Sous-secteur de l’enseignement technique et de la formation professionnelle (Secteur
Éducation et formation)
Orientation stratégique : Accroître l’offre d’éducation technique et professionnelle et réduire les
disparités entre genre, entre régions géographiques et entre les situations socioéconomiques.
Sous-secteur Agriculture (secteur Production alimentaire)
Orientation stratégique 1 : Promouvoir la formation continue des agriculteurs pour aller vers une
production verte respectant l’environnement ;
Orientation stratégique 2 : Promouvoir l’agrotourisme qui est générateur de nouveaux emplois et
préserver les ressources naturelles.
Sous-secteur Gestion foncière (Secteur Durabilité de l’environnement)
Orientation stratégique 1 : Reconnaître et protéger les droits légitimes de l’ensemble des acteurs
ruraux sur la terre et les ressources naturelles
Orientation stratégique 2 : Améliorer la gestion de l’espace rural
Orientation stratégique 3 : Mettre en place un cadre institutionnel cohérent de gestion du foncier
Orientation stratégique 4 : Renforcer les capacités des services de l’État, des collectivités
territoriales et de la société civile en matière foncière
4.5 Objectifs globaux
Il faut distinguer les objectifs globaux (concernant la politique) et les objectifs spécifiques (concernant
les programmes proprement dits).
Les objectifs globaux sont les objectifs généraux du secteur qui traduisent le but que l’institution
cherche à atteindre. Ils sont liés aux orientations stratégiques et à la vision du secteur. Les orientations
à long terme retenues pour le secteur permettent ainsi la déclinaison des objectifs que l’on veut
atteindre.
La connaissance du public cible doit aider à la spécification des objectifs à atteindre suivant les trois
dimensions de la performance :
• Les objectifs d’efficacité socioéconomique, destinés à modifier l’environnement économique,
social, écologique, ou culturel du secteur. Ils permettent de mesurer l’impact des actions de
l’administration.
• Les objectifs de qualité de service.
• Les objectifs de l’efficience de la gestion qui visent à accroître la qualité des services publics
produits pour un même niveau de ressources ou d’activité. C’est l’efficience de l’action
publique qui est concernée à ce niveau.
Les objectifs globaux sont en général communs à plusieurs départements du même secteur. C’est
souvent le cas des trois sous-secteurs de l’éducation et la formation à savoir : enseignement maternel,
primaire, secondaire et alphabétisation, enseignement technique et formation professionnelle,
enseignement supérieur, ou les différents sous-secteurs du secteur (agriculture, élevage, pêche).
26
Exemples d’objectifs globaux : Sous-secteur Enseignement maternel, primaire et secondaire
du Secteur Éducation et formation
• Accroître l’offre d’éducation de base et réduire les disparités entre genre, entre régions et entre
les situations socioéconomiques des élèves ;
• Améliorer la qualité et l’efficacité de l’éducation de base et développer la cohérence et
l’intégration des différents niveaux et modalités d’éducation ;
• Promouvoir l’alphabétisation ainsi que de nouvelles formules d’éducation alternatives, à la fois
comme facteur de promotion du développement et élément d’appui au développement de
l’enseignement de base formel ;
• Développer les capacités de pilotage, de gestion et d’évaluation des structures, centrales et
décentralisées, en charge du secteur ainsi que les capacités de coordination des interventions
extérieures.
Exemples d’objectifs globaux : Sous-secteur de la santé et VIH/SIDA
• Améliorer la santé des populations, en particulier les populations les plus défavorisées ;
• Réduire la morbidité et la mortalité au sein des populations ;
• Protéger les populations contre les effets du changement climatique par des mesures
préventives de santé publique ;
• Développer la participation des populations et les partenariats avec la société civile et les
communautés.
4.6 Propositions de programmes représentatifs de la politique
Un programme est caractérisé par un choix stratégique, des objectifs spécifiques assortis d’indicateurs
et de cibles de résultats. A chaque objectif global retenu est associé un programme ou plusieurs
programmes.
Un programme est un ensemble d’objectifs spécifiques auxquels sont associés des actions regroupant
des activités et/ou des projets, accompagnés de moyens et de mesures suivant des critères de domaines
d’activités économiques de développement équitable et durable (branche, filière, environnement ou
secteur) ou de groupes cibles (les femmes, les jeunes, les personnes âgées, les chômeurs, les personnes
vivant avec handicap, etc.) ou de territoire (région, préfecture, commune, etc.) ou de services
administratifs obéissant à une logique de cohérence d’ensemble.
La détermination des programmes du secteur doit procéder de :
✓ La hiérarchisation des besoins en fonction de leur degré de priorités ;
✓ L’articulation entre les activités et les objectifs ;
✓ La mise en adéquation des moyens prévus pour la mise en œuvre des activités avec les objectifs
stratégiques ;
✓ L’allocation de façon plus rationnelle des ressources qui tienne plus compte des priorités
sectorielles de manière à atteindre les objectifs fixés (efficacité socioéconomique et efficience);
✓ Du découpage pluriannuel de la programmation des activités selon un échéancier cohérent,
réaliste et progressif.
Il s’agira ainsi de :
• Recenser, choisir, évaluer et organiser les méthodes et les moyens qui permettent d’atteindre
l’objectif fixé auquel est associé le programme ;
• Prévoir la réalisation des programmes dans le temps (chronogramme) ;
• Identifier les structures responsables de l’exécution des programmes.
Les éléments constitutifs d’un programme sont :
• Les objectifs spécifiques appelés aussi objectifs de performance pour un ministère
27
• Les actions
• Les activités
• Les produits
• Les coûts et financement
• Le suivi et évaluation
On distingue deux types de programmes :
(i) Les programmes opérationnels qui visent la production d’un bien ou d’un service propre
à un besoin spécifique.
(ii) Les programmes d’appui, notamment appui institutionnel au bénéfice des structures
chargée de la définition de la politique de l’État et de la gestion des ressources humaines,
matérielles et financières.
Un programme doit réunir un certain nombre de caractéristiques à savoir :
• Une cohérence dans son domaine : il est destiné à couvrir une action ou un ensemble cohérent
d’actions qui s’inscrivent dans le cadre de l’objectif global à atteindre ;
• Des objectifs précis lui sont associés ;
• La globalisation des moyens : il se voit affecter une enveloppe de crédits fongibles sous
certaines limites (dépenses de personnel) ;
• Il est placé sous l’autorité d’un responsable qui est désigné ;
• Il doit se traduire par des résultats fixés à priori et évalués à postériori ;
• Des indicateurs précis dont le choix est justifié doivent lui être associés.
Tableau 4 : Exemples de programmes du Sous-secteur de la Santé et VIH/SIDA
Programmes
Types de programmes
Programme : Disponibilité des médicaments, des vaccins
et des consommables
Programme opérationnel
Programme : Développement des ressources humaines
Programme d’appui
Programme : Amélioration de l’accès géographique aux
services de santé
Programme opérationnel
Programme : Amélioration de la qualité et de l’utilisation
des services et lutte contre la maladie
Programme opérationnel
Tableau 5 : Exemples de programmes du secteur Éducation et formation
Programmes
Types de programmes
Programme 1 : Construction et équipement
d’infrastructures éducatives
Programme opérationnel
Programme 2 : Réhabilitations et entretien du patrimoine
scolaire existant
Programme opérationnel
Programme 3 : Sous-projets communautaires
Programme d’appui
Programme 4 : Sensibilisation à la scolarisation des filles
et leur maintien dans le système éducatif
Programme d’appui
Programme 5 : Sensibilisation à l’alphabétisation et à
l’éducation non formelle
Programme d’appui
Programme 6 : Acquisition et approvisionnement en
vivres
Programme opérationnel
28
4.6.1 Objectifs spécifiques
Les objectifs spécifiques d’un programme ou objectifs de performance du programme, sont les
objectifs à atteindre à travers sa mise en œuvre. Ils doivent répondre au problème ou au besoin central
que le programme se propose de résoudre ou satisfaire. Il doit y avoir un lien continu entre l’objectif
global auquel le programme se rapporte et les objectifs spécifiques qui lui sont assignés.
Dans l’idéal, le nombre d’objectifs spécifiques pour un programme doit être limité, pas plus d’une
douzaine d’objectifs spécifiques pour garantir la lisibilité du programme et faciliter sa gestion. Chaque
objectif spécifique doit disposer d’indicateurs adaptés, propres à en mesurer la réalisation.
La démarche de performance implique que les objectifs spécifiques correspondent à des attentes
réelles de la population. Les trois catégories d’objectifs de performance mentionnés plus haut restent
valables à ce niveau :
✓ Objectifs socioéconomiques ;
✓ Objectifs de qualité du service rendu ; et,
✓ Objectifs d’efficience.
A noter que la définition des objectifs spécifiques doit être modulée en fonction de l’horizon temporel
de la politique sectorielle. Et là où cela s’avère nécessaire, il est possible de déterminer des objectifs et
des indicateurs intermédiaires qui, sans rendre compte de la performance finale de la politique
sectorielle, permettent un suivi annuel de celle-ci.
Les éléments caractéristiques d’un objectif spécifique s’expriment de la manière suivante :
• Un objectif spécifique doit être clair en ce sens que son énoncé doit être simple, précis et
facile à comprendre par tous.
• L’atteinte d’un objectif spécifique dépend des activités du programme. En effet, la
réalisation de l’objectif spécifique est imputable, à titre exclusif ou principal, aux activités du
programme auquel il est attaché. La formulation de l’objectif et les explications qui
l’accompagnent dans le document de politique sectorielle doivent être l’occasion de mieux
faire comprendre le rapport entre les activités des administrations et les résultats qui en sont
attendus.
• Un objectif doit être mesurable par un, voire deux indicateurs chiffrés, renseignés pour
le passé et l’avenir. Un objectif est précis et concret et indique les résultats attendus des
activités entreprises en vue d’accomplir les finalités du programme. Les indicateurs qui se
rapportent à des phénomènes qualitatifs doivent également être chiffrés.
• Les objectifs doivent être cohérents avec ceux des programmes connexes du secteur.
Les objectifs spécifiques à chaque programme répondant à un objectif global, mais concourant
à assurer une même mission doivent être complémentaires et coordonnés.
Il faut noter que la présentation des objectifs spécifiques se fait à la suite de la présentation générale
du programme. Cette présentation est suivie de l’action qui y est attachée.
Les trois dimensions de la performance du point de vue des populations cibles peuvent être analysées
par rapport à l’objectifs spécifique :
D’efficacité socioéconomique ;
De qualité de service ;
D’efficacité de gestion.
29
Tableau 6 : Exemples d’objectifs spécifiques de programmes
Tableau 7 : Matrice de cadre logique d’un programme
Politique sectorielle Y
Programme X
Paramètres
Indicateurs
Moyens de vérification
Hypothèses et
Risques
Objectif global de
programme
Indicateurs d’impacts et
cibles de politique sectorielle
Objectifs spécifiques de
programme (Objectifs de
performance)
Pour le citoyen
Pour le contribuable
Pour l’usager
Indicateurs d’effets et cibles
de programme :
Indicateurs d’efficacité
socioéconomique
Indicateurs d’efficience de
gestion
Indicateurs de qualité de
service
Liste des actions
Action 1
…
Action n
Crédits budgétaires estimés en
autorisations d’engagement,
crédits de paiement et en
plafonds d’emplois
Programme 1 : Renforcement du cadre institutionnel et juridique
Objectifs spécifiques :
✓ Créer un environnement juridique favorable
✓ Renforcer les structures d’accompagnement et d’encadrement du secteur
Programme 2 : Développement d’un mécanisme de protection sociale
Objectif spécifique : Donner une couverture sociale aux acteurs du secteur de l’artisanat
Programme 3 : Accroissement de la couverture sanitaire nationale
Objectifs spécifiques :
✓ Développer les infrastructures sanitaires et les équipements ;
✓ Mettre en place des dispositifs de traitement des déchets sanitaires ;
✓ Opérationnaliser les districts sanitaires pour une meilleure prise en charge de la maternité et de la mortalité
prénatale ;
✓ Développer les services de base communautaires ;
✓ Renforcer la collaboration avec les secteurs sanitaires privé et traditionnel dans l’offre de soins.
Programme 4 : Réduction de la transmission du VIH
Objectifs spécifiques :
✓ Renforcer les mesures de prévention de la transmission des IST et du VIH ;
✓ Améliorer la qualité de la prise en charge médicale et psychosociale des personnes vivant avec le VIH/SIDA.
30
4.6.2 Actions d’un programme
Les actions regroupent l’ensemble des activités mises en œuvre pour la réalisation d’un objectif
spécifique donné. Elles permettent de coordonner les activités qui relèvent du même objectif
spécifique. Cette définition de l’action permet de reconsidérer les plans d’action de mise en œuvre des
politiques sectorielles qui étaient précédemment élaborés, pour les fondre dans le document de
politique sectorielle.
Les principes et les orientations de la politique sectorielle peuvent être rappelés pour guider le
choix des actions et des moyens destinés à la réalisation des résultats attendus du programme.
Les actions offrent la possibilité de réalisation de deux résultats :
➢ Elles mènent à l’atteinte de l’objectif spécifique qui leur est rattaché ;
➢ Elles permettent de résoudre le problème identifié.
Les actions s’inscrivent au niveau opérationnel du programme. Liées à des objectifs spécifiques, les
actions explicitent le contenu des programmes. Un indicateur synthétique peut et doit être développé
pour chaque action recoupant les indicateurs associés aux activités.
Il apparait quelquefois nécessaire d’associer des objectifs intermédiaires aux actions par rapport à la
dimension opérationnelle de celle-ci. Par rapport à l’objectif qu’elles veulent atteindre, les actions
peuvent relever d’une prestation de service (finalité, population cible, activités et moyens) ou d’une
intervention (finalité, dispositifs d’intervention, populations cibles, etc.).
Les actions doivent être :
Concrètes. Elles se matérialisent par des faits et des chiffres et présentent les activités réelles
prévues par l’administration ou les gestionnaires de programme ;
Identifiées. Elles ont des responsables clairement identifiés ;
Réalistes. Elles sont réalistes par rapport au contexte, aux moyens financiers et aux ressources
humaines et institutionnelles ;
Échéances. Elles sont accompagnées d’un calendrier de réalisation et les échéances sont fixées
avec des points de contrôle préalablement définis.
Dans le cadre du budget-programme, les actions précisent la destination des crédits au sein des
programmes en termes de cibles (par exemple publics visés) ou de leviers d’action (par exemple
dispositifs utilisés). Ainsi, l’action est l’unité d’analyse des coûts complets des politiques publics.
Tableau 8 : Matrice cadre logique d’une action
Programme XX
Action YY
Paramètres
Indicateurs
Moyens de vérification
Hypothèses et
Risques
Objectif global d’action
Indicateurs d’impacts et
cibles du programme
Objectifs spécifiques
d’action (Objectifs
intermédiaires)
Indicateurs de produits :
Liste des actions
Crédits budgétaires et plafonds
d’emplois alloués à l’action
31
Activités/Projet 1
…
Activités/Projet n
4.6.3 Activités d’un programme
Les activités sont des processus de production qui soutiennent les actions planifiées dans le contexte
d’un programme. Elles permettent d’atteindre les objectifs fixés avec les moyens fournis pour produire
les résultats attendus.
On distingue deux grands types d’activités :
a) Les activités directes, c’est-à-dire celles par lesquelles le ministère sectoriel ou l’institution
publique intervient ou exécute ;
b) Les activités d’appui/de support, qui sont internes à l’administration du ministère sectoriel
ou de l’institution publique.
Le recensement des différents services administratifs du secteur permet dans un premier temps de
déterminer la typologie des activités qui sont menées au sein du secteur. Par la suite, l’analyse de la
pertinence et de l’organisation des activités permet de les ordonner et de les classer en fonction des
objectifs qu’elles permettent d’atteindre. La démarche de classification des activités et
d’ordonnancement par rapport aux services administratifs est importante pour le passage de la
politique sectorielle au budget-programme, car elle participe de la détermination des responsabilités
pour chaque gestionnaire de programme.
La programmation des activités consiste à conduire des actions d’optimisation en articulant les
activités avec les dispositifs administratifs, les moyens humains et les capacités institutionnelles. Elle
doit donc se faire au regard des moyens humains et financiers projetés pour la politique sectorielle, et
obéir à une temporalité définie qui permet de fixer les périodes d’exécution des programmes.
Chaque activité doit être rattachée à une action et une seule. Ceci permet de traduire de manière
cohérente et lisible les modalités de mise en œuvre de chaque programme. Les activités doivent être
en nombre limité, avoir un sens pour la mobilisation des services et avoir un caractère pérenne ou à
minima pluriannuel.
Dans le cadre du budget-programme, l’activité est l’élément structurant de la programmation de
son suivi en exécution : elle permet de programmer les dépenses dans une logique pluriannuelle.
Une politique sectorielle s’appuiera sur des activités génériques et spécifiques à mettre en œuvre par
les services. Chaque responsable de programme doit identifier les activités à mener indispensables
pour atteindre ses objectifs de performance.
L’ensemble des activités d’un ministère constitue le référentiel pour la programmation de la politique
sectorielle en lien avec le cadre budgétaire. La programmation opérationnelle doit guider et alimenter
la programmation budgétaire.
4.6.4 Les résultats attendus
Le terme ‘résultat’ est utilisé à la fois au deuxième et au troisième niveau de la hiérarchie des objectifs
; à l’objectif spécifique correspondent des indicateurs de résultat et au niveau des résultats
correspondent des indicateurs de réalisation directs.
Les résultats sont des changements descriptifs ou mesurables qui découlent des activités menées en
vue de l’atteinte d’un objectif spécifique du programme. Ils sont les produits des activités des
programmes du secteur.
Pour chaque programme la chaîne de résultats se présente de la manière suivante (voir Schéma 2 ci-
dessous).
32
Schémas 2 et 3 : Chaîne de résultats pour un programme
On distingue trois niveaux de résultats à savoir :
Résultat immédiat ou extrant : produits, équipements et services attendus ou délivrés à la
suite de la mise en œuvre des activités du programme ;
Résultat intermédiaire ou effet : ce qu’une action de développement doit accomplir ou a
accompli à court ou à moyen terme en termes de changement dans les conditions de
développement ;
Résultat ultime ou impact : tout changement durable effectif ou escompté dans la vie et
l’environnement des bénéficiaires, auquel le programme ou le projet aura contribué, qu’il soit
positif, négatif, voulu ou imprévu.
Quelques exemples de résultats attendus :
Résultats attendus
Types de résultats
▪ Construction et équipement d’écoles, de salles de
classe, de logements de maîtres, de cantines
scolaires, de latrines
▪ Organisation de sessions de recyclage des
enseignants et encadreurs pédagogiques
▪ Hausse du niveau de scolarisation des enfants et
en particulier les filles
Biens produits, équipements : Extrant
Capacités renforcées : Effets
Changement de LT dans la vie des bénéficiaires : Impact
Moyens
humains,
matériels,
financiers
Activités :
construire,
former,
organiser,
soigner,
écrire, …
Bâtiments
créés,
personnel
formé,
procédures
mises en place,
textes de lois
préparés
Récoltes
sauvées,
services
publics plus
performants,
justice plus
efficace
Alimentation
améliorée,
niveau
d’éducation
augmentée,
espérance de
vie allongée,
État de droit
amélioré
⟹
⟹
⟹
⟹
Des moyens
sont mobilisés
… pour
réaliser des
activités
dont les
produits…
conduisent à
des résultats …
Puis, à terme, à
un impact sur le
développement
Intrants/
Ressources
Activités
Produits/
Extrants
Effets/
Résultats
intermédiaire
Impact/
Résultat
ultime
⟹
⟹
⟹
33
Les résultats attendus sont articulés avec les objectifs spécifiques et les activités et peuvent être la
déclinaison positive de l’objectif spécifique correspondant. Des modèles d’articulations sont présentés
dans les trois schémas suivants :
Schéma 4 : Articulation directe entre objectifs spécifiques, actions, activités et indicateurs
Schéma 5 : Articulation avec introduction de sous-programmes au sein des programmes
Schéma 6 : Articulation avec rattachement d’objectifs intermédiaires aux actions
4.6.5 Coûts et financement des programmes
i. Coûts des programmes
Les activités des différents programmes doivent être valorisées par des coûts. Pour cela, on applique
des coûts unitaires officiels aux activités prévues dans le cadre des programmes de la politique
sectorielle. A noter que cette valorisation des activités doit être la même que celle appliquée pour les
Cadres de Dépenses de Moyen Terme (CDMT) et les Budgets-Programmes des ministères sectoriels et
Programme 1
Objectif
spécifique 1
Objectif
spécifique 2
Objectif
spécifique 3 …6
Action
Action
Activité 1
Activité 2
Activité 3…n
Activité 1
Activité 2
Activité 3…n
Indicateur(s)
Indicateur(s)
Indicateur(s)
Indicateur(s)
Indicateur(s)
Indicateur(s)
Programme 1
Sous-
programme 1
Sous-
programme 2
Objectif
spécifique 1
Objectif
spécifique 2
Objectif
spécifique 3
Action
Objectif
intermédiaire 1
Objectif
intermédiaire 2
Activité 1
Activité 2
Indicateur
Indicateur
Programme 1
Objectif
spécifique 1
Action
Objectifs
intermédiaires
Indicateurs
Activités
Activités
Résultats
attendus
Résultats
attendus
34
institutions publiques. Ceci réduit ou tout au moins élimine le risque d’une évaluation aléatoire des
activités ou le dévoiement de la procédure de coûts unitaires.
L’application des coûts unitaires peut mener à une évaluation des coûts qui diffère légèrement des
coûts réels. Et quand ceci s’avère pertinent, des coûts unitaires qui diffèrent d’une région à une autre,
peuvent être utilisés sur la base des prix unitaires et/ou forfaitaires des marchés publics en cours.
L’évaluation des coûts des activités doit s’accompagner d’une réflexion nécessaire sur l’équilibre entre
les coûts unitaires, le volume des moyens, la qualité du service et les délais. Elle peut se faire sur la
base de l’historique de consommation du ministère, le suivi des stocks et la comptabilité matière, les
fiches projets, les standards moyens (coût de formation d’un agent, indemnité de déplacement, etc.)
en s’appuyant bien sûr sur l’expérience des gestionnaires de projets, des responsables de logistique,
des contrôleurs de gestion et des Directeurs des affaires administratives et financières des ministères.
L’approche programme exige un chiffrage de toutes les dépenses (personnel, fonctionnement,
investissement, transfert) liées aux activités (directes ou appui/support), compte tenu du cadrage
budgétaire pour un passage aisé à la budgétisation de la politique sectorielle sous forme de budget-
programme.
La valorisation des dépenses impliquées par la politique sectorielle doit traduire la stratégie budgétaire
développée par secteur. En effet, la maîtrise budgétaire pluriannuelle doit guider la programmation
des activités et déterminer la qualité et la quantité des ressources allouées aux activités.
ii. Mécanismes de financement et de mobilisation des ressources
Un document de politique constitue un cadre de promotion du dialogue sectoriel et de mobilisation
de ressources. Avec l’introduction de l’approche programme et du CDMT dans le système d’allocation
des ressources, la politique aura comme source de financement, d’une part, le CDMT global pour ce
qui est des ressources de l’État, et d’autre part, l’appui budgétaire ou encore le fonds commun pour ce
qui est de l’intervention des partenaires techniques et financiers.
La concertation avec les partenaires techniques et financiers (PTF) et les autres bailleurs est une étape
importante du processus d’élaboration de la politique sectorielle. Elle doit être au cœur du processus
de programmation des activités des programmes sectoriels. En effet, il serait souhaitable de préciser
au maximum les engagements projetés par les partenaires en fonction des programmes voulus pour le
secteur pour avoir un arbitrage cohérent et réaliste lors de la définition de la politique sectorielle.
L’approche programme devrait permettre la création d’un cadre institutionnel de dialogue avec les
PTF pour définir leurs priorités d’engagement, ses modalités et critères de décaissement.
V. Modalités de mise en œuvre de la politique sectorielle
La mise en œuvre de la politique sectorielle repose sur les trois piliers suivants : le choix des
instruments de la politique, la définition du cadre institutionnel, le système d’acteurs de la politique
et les arrangements de gestion de la politique.
5.1 Le choix des instruments de la politique
Le guide recommande d’inventorier dans un 1
er
temps les instruments d’action puis de procéder dans
un 2
ème
temps à un choix raisonné de ceux qui seront mis en œuvre par la politique sectorielle.
Ces instruments incluent : (i) les mesures incitatives au moyen de la fiscalité, des subventions et autres
transferts ; (ii) le financement public pour exécuter les dépenses publiques (dépenses courantes et
dépenses d’investissements) nécessaires pour traduire la politique en actions concrètes ; (iii) des
mesures coercitives à travers la règlementation pour renforcer les moyens de sanction ou décourager
des pratiques ou comportement par une hausse des impôts, etc. Il importe pour ces types de
dispositions, en particulier pour celles ayant des incidences budgétaires, de veiller à leur prise en
compte à temps, dans le projet de loi des finances, une fois la politique adoptée.
35
Le choix des instruments d’action publique doit tenir compte des conclusions de l’analyse
microéconomique réalisée à l’étape diagnostique. Celles-ci sont importantes en ce qu’elles permettent
de catégoriser les défaillances de marché dans le domaine objet de la politique : est-ce un problème
d’externalité ? Est-ce un problème de biens publics ? Ou est-ce un problème de monopoles naturels ?
Les réponses à ces questions constituent le référentiel pour procéder au choix de l’un ou l’autre (ou
encore la combinaison) des instruments suivants : la taxation ou la subvention, la production publique
directe, la règlementation ou la législation.
5.2 Le cadre institutionnel
La définition du cadre institutionnel doit tenir compte du rôle assigné à l’État dans le domaine et des
orientations de la politique sectorielle. Elle nécessite de répondre aux questions ci-après : la mission
assignée au secteur concerné reste-t-elle valable ? L’organisation des services est-elle en adéquation
avec la politique définie ? Faut-il abroger les dispositions existantes ou procéder à des ajustements à
la marge ? Les réponses à ces questions doivent permettre d’inventorier toutes les modifications à
opérer et de prévoir les mesures à prendre à cet effet à l’échelle du secteur/ministère ou à l’échelle du
gouvernement. Ces mesures peuvent consister en l’élaboration et à la prise de décrets, d’arrêtés ou
autres textes règlementaires.
S’il s’avère qu’un dispositif interne de pilotage est à mettre en place, il doit faire appel simultanément
à plusieurs modes de relations : hiérarchique, contractuel, dialogue « objectifs - moyens », etc. Il
concerne les services et (directement ou indirectement) les personnes ayant un rôle à jouer dans la
conception et/ou la réalisation des programmes, indépendamment de leur appartenance hiérarchique.
Les arrangements de gestion sont utiles dans cette perspective pour fixer les modes opératoires. Ceux-
ci doivent également faire l’objet d’un acte à prendre au niveau du secteur/ministère concerné.
Le guide recommande par ailleurs, de prendre en considération dans la mise en œuvre de la politique
sectorielle, les interactions du ministère concerné avec les autres ministères. Cette recommandation
revêt toute son importance dans les situations suivantes : (i) l’existence de comités sectoriels ou autres
cadres interministériels ; (ii) le caractère transversal du domaine objet de politique sectorielle ou son
chevauchement avec un autre ministère ; (iii) l’établissement de liens fonctionnels entre le ministère
considéré et les ministères de coordination comme ceux en charge de la planification, des finances, de
la fonction publique, etc.
5.3 Système d’acteurs
Le système d’acteurs est composé de l’ensemble des personnes physiques ou morales devant intervenir
dans la mise en œuvre de la politique sectorielle. En fonction de l’échelle à laquelle a été décidée la
politique, ce système d’acteurs est à retrouver à différents niveaux : national, régional, local, … Ils
peuvent être publics ou privés. Il s’agit à cette étape de déterminer et de justifier les rôles que chacun
des acteurs est appelé à jouer dans la mise en œuvre de la politique sectorielle. Ce travail doit être fait
en tenant compte du contexte de l’action publique dans le secteur, de la place de l’État dans la secteur
et des compétences des collectivités territoriales, de la place du secteur privé et du rôle dévolu aux
partenaires techniques et financiers.
Concrètement, il s’agit à ce stade de bien spécifier (i) ce que doit faire : l’État dans secteur (pilotage,
édiction des normes, contrôle, prestation directe, subvention, transferts, investissements,…) ; (ii) ce
que doivent faire les services déconcentrés conformément à la loi sur la déconcentration ; (iii) ce que
doivent faire les collectivités territoriales suivant les compétences à elles transférées dans le domaine
conformément au Code des collectivités ; (iv) ce que doit faire le secteur privé (production,
importation, exportation, distribution, financement, investissement, exploitation, entretien ou
maintenance d’infrastructures ou d’équipements et autres prestations) ; (iv) ce que doivent faire les
organisations de la société civile (sensibilisation, plaidoyer,…) ; et (v) ce qui est attendu des partenaires
techniques et financiers.
S’agissant du rôle de l’État versus rôle du secteur privé, il est préconisé d’explorer les formes possibles
de partenariat-public-privé (PPP) réalisable dans le secteur. Ce type de partenariat doit être envisagé
36
dans les secteurs où l’État cherche à se désengager pour des raisons d’efficacité. Cela peut être le cas
pour le secteur touristique par exemple.
Concernant des relations avec les PTF, l’option du Guide est de définir dans les politiques sectorielles,
les modalités de mise en place d’un véritable cadre partenarial sous le leadership du ministère
concerné et en conformité avec les principes de la Déclaration de Paris. Le Guide recommande
également de s’appuyer sur la politique nationale de l’aide ainsi que sur la stratégie de mobilisation
des ressources pour définir les modalités d’aide ou de financements applicables à la politique
sectorielle. Le Guide préconise en particulier, pour les domaines dépendant de l’aide publique au
développement de faire l’option d’une approche sectorielle (ou SWAP : Sector Wide Approach) pour
asseoir les bases d’une coopération plus efficace avec les PTF. C’est le cas par exemple dans le secteur
de l’éducation et de la formation.
5.3 Arrangements de gestion de la politique
Les arrangements de gestion sont établis autour des éléments ci-après : (i) la cartographie des
programmes ; et (ii) la charte de gestion
5.3.1 La cartographie des programmes du secteur
La structuration programmatique attachée aux politiques sectorielles au sein d’un ministère doit être
cohérente avec la structure administrative de ce département. Le guide préconise de bien identifier le
périmètre administratif de chaque programme du secteur et la chaîne de responsabilité
correspondante. L’outil recommandé à cette fin est la cartographie administrative du programme.
Établir la cartographie d’un programme revient à construire une table de passage entre : (i) les
structures administratives du ministère (services, projets et autres types de transferts) ; et (ii) le
programme lui-même.
Dans cette approche, il est indiqué pour la cohérence interne de la cartographie des programmes, de
regrouper dans le programme d’administration générale (ou programme « politique et gestion »), les
activités des services transversaux comme les Directions des Affaires Administratives et Financières
(DAAF), des Directions des Ressources Humaines (DRH) et des Directions de la Planification et du
Suivi-Évaluation (DPSE).
La conduite des politiques publiques/sectorielles et leur corollaire, la structuration programmatique
des budgets des ministères, ne sont efficaces que dans un contexte institutionnel où ces fonctions
transversales sont clairement prises en charge par des entités qui y sont totalement dédiées.
En clair, le rôle des DPSE, DAAF et DRH doivent évoluer vers une fonction de support aux responsables
de programme du ministère. Il revient à ces directions de mettre à la disposition des responsables de
programme les informations qu’elles gèrent (fichier projet, fichier du personnel, etc.). Elles sont en
outre chargées d’apporter un appui technique au responsable de programme pour la préparation des
documents de programmation des dépenses et de performance. Les compétences respectives des
directions transversales et des responsables de programme devront être clairement délimitées dans les
textes définissant les compétences des services du ministère.
5.3.2 La charte de gestion des programmes
La conduite d’une politique sectorielle suppose l’identification des responsabilités de gestion. Trois
niveaux de responsabilité sont à considérer : le niveau décisionnel, le niveau de pilotage et le niveau
opérationnel. Plusieurs acteurs interviennent à ces différents niveaux (ministres, secrétaires généraux,
DAAF, DPSE, DRH, responsables de programmes, directeurs de services centraux et régionaux, chefs
de projets, chefs de services extérieurs,). Ce caractère multi-acteur de la chaîne des responsabilités
nécessite une définition claire des rôles des uns et des autres pour éviter tous conflits d’attributions.
C’est ainsi que le guide recommande l’établissement d’une charte de gestion pour : (i) atténuer les
risques de chevauchements de compétences au niveau des différents acteurs ; et (ii) formaliser dans
un document écrit les rôles et interactions de tous les intervenants dans la mise en œuvre des
37
programmes relevant de la politique. La charte de gestion est un complément indispensable à la
cartographie des programmes en ce sens qu’il donne à cette dernière un contenu fonctionnel.
La charte de gestion doit être élaborée de façon participative avec la pleine implication des acteurs
concernés. Elle doit prévoir la création d’un poste de coordonnateur des programmes au sein des
ministères. Pour ne pas multiplier les responsabilités, le guide recommande que ce poste soit cumulé
avec les fonctions du secrétaire général. Cette recommandation présente aussi l’avantage de renforcer
la légitimité institutionnelle des secrétaires généraux dans les ministères.
La charte de gestion doit en outre préciser les éléments suivants :
✓ Les responsabilités et les obligations de compte-rendu de chaque acteur dans le pilotage des
activités et de la performance (préparation des PAP et RAP et des autres outils de pilotage de
la performance), ainsi que les rapports que ces acteurs entretiennent entre eux ;
✓ Les règles et les responsabilités de chaque acteur du ministère dans la gestion des crédits
(mouvement de crédit, délégation de crédit, engagement, ordonnancement) dans le respect
des dispositions législatives et règlementaires nationales ;
✓ Les dispositions en matière d’exercice du contrôle financier a priori ;
✓ Les responsabilités au sein du ministère en matière de préparation et passation des marchés
publics, dans le respect des dispositions du code des marchés publics ;
✓ Les responsabilités en matière de gestion des ressources humaines.
La charte de gestion doit être mise à jour régulièrement en fonction du bilan de la gestion des exercices
précédents. Il est élaboré au niveau de chaque ministère. Il doit tenir compte des spécificités du
ministère concerné (ex. présence ou non d’établissements publics semi autonomes sous tutelle).
Toutefois, afin de faciliter sa confection le ministère des finances doit proposer à titre indicatif un
schéma type.
Le guide recommande en outre d’appuyer la charte de gestion d’acte réglementaire (décrets, arrêtés
ou notes de service) désignant les responsables aux différents niveaux programmatiques.
VI. Modalités de suivi et évaluation pour une planification et une
gestion axée sur les résultats
Dans cette partie du Guide nous allons nous intéresser à la problématique du suivi et de l’évaluation
de la performance des politiques, des programmes et des projets publics/sectoriels. Ce qui est dit ici
concerne à la fois les politiques publiques en général et les politiques sectorielles en particulier.
6.1 Le suivi de la performance
La performance est suivie à travers des indicateurs. Il est important de savoir qu’est-ce qu’un indicateur
de performance, quels types d’indicateurs devons-nous considérer dans la formulation des politiques
sectorielles, et à quoi servent les indicateurs.
6.2.1 La notion d’indicateur
Les objectifs, qu’ils soient généraux ou spécifiques, sont des libellés décrivant les changements
souhaités par la réalisation de la politique ou du programme. Pour devenir de véritables objectifs, il
faut leur attribuer des valeurs cibles (numériques ou qualitatives), qu’ils devront atteindre à l’horizon
de la politique sectorielle et qui seront comparées, le moment venu au niveau réellement atteints ;
d’où la nécessité de définir les indicateurs de performance.
Un indicateur est une variable ayant pour objectif de mesurer, de décrire ou d’apprécier totalement ou
partiellement un état, une situation et/ou l’évolution d’une activité ou d’un programme. L’indicateur
doit permettre de : (i) fixer les cibles traduisant les objectifs ; (ii) mesurer les réalisations par rapport
à ces cibles ; (iii) comprendre et analyser ces réalisations ; (iv) orienter les décisions des gestionnaires
38
dans le but d’améliorer la performance ; (v) nourrir le dialogue de gestion entre les différents niveaux
programmatiques.
Les bons indicateurs doivent posséder les caractéristiques suivantes :
✓ Être valides : mesurer réellement ce qu’ils disent mesurer ;
✓ Être fiables : définis et mesurés de la même manière par tout le monde ;
✓ Être des indicateurs de production : des indicateurs de quantité et des indicateurs de qualité ;
✓ Être sensibles : changer de manière proportionnée en réponse à des changements observés
dans les conditions ou éléments mesurés ;
✓ Être spécifiques : se base sur des données disponibles ;
✓ Être efficients : les résultats doivent compenser le temps et l’argent investi pour les obtenir ;
✓ Être opportuns : doivent être disponibles (ou au moins pouvant être collectés) et être possible
d’obtenir les données dans un temps raisonnable.
6.2.2 La typologie des indicateurs
Il existe une grande variété de types d’indicateurs. Dans un premier classement on distingue : les
indicateurs de moyens, les indicateurs de produits, les indicateurs de qualité, les indicateurs de
résultats, les indicateurs d’efficacité et les indicateurs d’efficience ou de productivité.
Les indicateurs de moyens décrivent le volume (unités physiques) ou le coût des moyens mis en
œuvre.
Exemples d’indicateurs de moyens ou ressources :
Indicateurs relatifs à la disponibilité du personnel : nombre de médecins, d’infirmiers, de
policiers, d’enseignants, d’agents de bureau) ;
Indicateurs relatifs à la disponibilité du matériel : nombre de véhicules spécialisés, de
machines, d’ordinateurs, d’imprimantes ;
Indicateurs relatifs à la disponibilité des locaux : mètres carrés ;
Indicateurs relatifs aux dépenses du parc automobile : consommation de carburant ;
Indicateurs d’organisation du service : nombre d’établissements scolaires, d’ambassades, de
bureaux d’accueil ;
Indicateurs de la manière dont la population ou le territoire sont desservis : effectif moyen de
la population cible par implantation, accessibilité géographique.
Les indicateurs de produits décrivent l’ensemble des productions d’une administration ou d’un
service.
Exemples d’indicateurs de produits : nombre de dossiers traités, nombre de formations dispensées,
nombre d’heures d’enseignement, nombre de personnes accueillies, nombre de contrôles effectués,
enquêtes réalisées, textes réglementaires élaborés.
On peut éventuellement affiner en distinguant les indicateurs d’activité (heures d’enseignement) et
les indicateurs de produits (nombre de diplômes délivrés).
Les indicateurs de qualité spécifient la qualité attendue de la prestation rendue à l’usager du service.
Les indicateurs de résultats mesurent les conséquences du programme au-delà du court terme.
Lorsque ces conséquences concernent les bénéficiaires finaux et sont saisies à la fin du programme, il
s’agit d’indicateurs d’effets. Par contre lorsque les conséquences sont à plus long terme et
concernent une population plus vaste, soit la collectivité, les indicateurs de résultats sont appelés,
indicateurs d’impacts. Ces derniers servent à mesurer le changement final des conditions de vie des
bénéficiaires résultant totalement ou partiellement de la mise en œuvre du programme. Le critère de
performance est l’efficacité à savoir la maximisation de l’atteinte des objectifs par les résultats ;
39
Les indicateurs d’efficacité permettent d’évaluer dans quelle mesure les objectifs poursuivis par un
programme ont été atteints. L’efficacité est mesurée par le rapport existant entre la réalisation et la
prévision ;
Les indicateurs de productivité (d’efficience) sont définis comme le ratio « produit/ressources »
dont l’inverse « ressources/produit » est le coût unitaire.
6.2.3 Les mesures de la performance
La performance est mesurable parce que justement l’efficacité et l’efficience sont ses principaux
critères d’appréciation et sont eux-mêmes des concepts mesurables. Mesurer la performance d’un
programme veut dire mesurer son efficacité et son efficience. Ainsi, mesurer la performance revient à
mesurer : le degré d’utilisation des intrants, le volume des services produits et les résultats obtenus
qui sont tous des déterminants de l’efficacité et de l’efficience.
Quel que soit l’indicateur considéré, il peut prendre au moins deux valeurs : une valeur cible ou «cible
de l’indicateur» qui traduit «l’objectif» c’est à dire la situation attendue; et une valeur «en fin
d’exercice» ou «réalisation de l’indicateur» qui traduit le niveau de réalisation de l’objectif. Pour les
besoins d’analyse, il est également utile de définir une valeur de départ (valeur de base ou encore
valeur de référence) pour l’indicateur pour mieux apprécier les progrès vers la cible. La valeur de départ
désigne le niveau de l’indicateur au cours d’une année donnée. Elle sert de référence pour mesurer les
progrès accomplis.
6.2 Système d’information pour le suivi de la performance
Les données qui alimentent le suivi de la performance proviennent d’un système d’information. Celui-
ci observe la réalité, puis la traduit en données, qui sont à leur tour rassemblées, vérifiées, synthétisées,
transmises et présentées, de telle sorte qu’elles restituent au mieux les produits et les résultats de
l’action publique considérée.
La mise en place d’un système d’information propre au suivi de la performance des politiques
publiques dans les ministères doit être prise en charge par les BSD (Bureaux de Stratégie et de
Développement) en étroite collaboration avec la Direction Nationale du Plan et de l’Économie Rurale
(DNPER) et la Direction Générale de l’Institut National de la Statistique (INS).
Le Guide recommande pour le suivi de la performance des politiques sectorielles, d’identifier les
besoins en données nécessaires pour renseigner les indicateurs de performance attachés au
programme et de les classer selon leur source. Une fois les besoins identifiés, la deuxième étape est de
s’assurer de la disponibilité des données. Trois sources de données sont à considérer : le recensement,
les enquêtes et les données de source administrative (statistiques courantes).
La Direction Générale de l’INS est la structure habilitée, à travers son programme pluriannuel de
production statistique, à assurer la disponibilité des données de recensement et d’enquêtes. La
production des données de source administrative par contre dépend de l’organisation du système
statistique au niveau des ministères et des régions. L’option recommandée pour tout ministère engagé
dans la mise en place d’un dispositif de suivi de la performance est d’établir un partenariat entre sa
structure, la DNPER et la DG de l’INS autour d’un plan de travail au travers duquel les besoins en
informations chiffrées seront assurés.
6.3 Documents sur la performance
Le projet (ou programme) annuel de performance (PAP) et le rapport annuel de performance (RAP)
constituent les documents clés du suivi de la performance d’un programme. Les formats à retenir pour
ces deux documents doivent être similaires pour permettre les comparaisons. En outre, il est conseillé
de consolider les PAP et les RAP des programmes dans un document unique. Le calendrier
d’élaboration de ces deux documents doit être intégré au cycle annuel de préparation budgétaire.
6.3.1 Le projet annuel de performance (PAP) d’un programme
Le projet annuel de performance doit avoir le contenu articulé autour des points suivants :
40
1) une présentation stratégique du programme considéré .
2) une présentation des réformes et autres instruments à partir desquels la performance du
programme peut être améliorée ;
3) une brève description du programme qui présente notamment :
• le périmètre du programme et la destination des crédits du programme par actions;
• les responsabilités dans la gestion du programme ;
• les principaux dispositifs d’intervention, le cadre législatif et réglementaire, et, lorsque
pertinent, la politique fiscale liée au programme ;
• le rappel des projections financières présentées dans le document de programmation
pluriannuelle des dépenses (DPPD).
4) une présentation détaillée des objectifs du programme et des indicateurs de la manière
suivante :
• pour chaque objectif, il est procédé à une justification du choix des indicateurs associés, les
moyens mis en œuvre pour atteindre les objectifs ;
• pour faciliter l’analyse des politiques poursuivies, le nombre d’indicateurs de performance par
objectif figurant dans les PAP et RAP doit être limité (idéalement cinq objectifs au maximum
par programme et deux indicateurs par objectif).
• pour chaque indicateur présenté du PAP annexé au budget de l’année n+1, il faut indiquer :
(i) les résultats passés (si possible trois années, n-1, n-2, n-3) ;
(ii) la valeur attendue l'année en cours (année n) ;
(iii) la valeur attendue pour les trois années de projection (année n+1, n+2, n+3) et,
éventuellement, une année au-delà, à préciser ;
(iv) la source des données et, si nécessaire, des précisions méthodologiques.
6.3.2 Le rapport annuel de performance (RAP) d’un programme
Le RAP a deux fonctions. Au sein de l’exécutif, il permet de tirer les leçons de l’exécution du budget
de l’année n-1 pour la préparation du budget de l’année n+1. Annexé au projet de loi de règlement, il
répond aux obligations de « redevabilité », l’exécutif rendant des comptes sur les résultats atteints en
matière de performance.
Le RAP suit une présentation analogue à celle du PAP, en se concentrant sur l’exposition des résultats,
leur explication, et leur évaluation. Il décrit les activités conduites au cours de l’année sous revue,
comme un rapport d’activités classique, puis il présente les résultats en matière de performance, sur
la base du suivi des indicateurs figurant dans le PAP et éventuellement d’autres éléments, et les
interprète.
D’après le guide didactique susmentionné, le RAP ministériel doit comprendre :
1) une partie introductive présentant au niveau du ministère :
✓ un résumé de l’activité du ministère au cours de l’année, soulignant les faits marquants et
les résultats les plus importants survenus au cours de l’année;
✓ la présentation de quelques indicateurs stratégiques au niveau du ministère et
d’indicateurs socio-économiques finaux présentés dans le PAP ;
✓ un résumé de l’exécution budgétaire comparant les prévisions et réalisations par
programme ;
✓ la présentation de leçons à tirer de ces résultats.
2) une partie présentant par programme l’exécution du PAP sur le plan de la performance avec
les détails suivants :
41
✓ un bilan du programme, qui est le pendant de la présentation stratégique et de la
description du programme. Ce bilan vise à expliquer le déroulement des activités du
programme et à situer ces activités par rapport aux principaux axes stratégiques.
✓ les réalisations par objectif et indicateur. Les résultats en matière de performance doivent
être comparés aux prévisions du PAP. Les écarts par rapport aux cibles fixés dans le PAP
doivent être expliqués. Les résultats particulièrement mauvais seront commentés et des
mesures correctrices seront identifiées.
3) un compte rendu portant sur les résultats d’exécution financière du PAP par action et projet,
de la gestion des autorisations d’engagement et des effectifs selon un format analogue à celui
du PAP.
6.4 Démarche de la performance au niveau opérationnel
La démarche de performance repose sur : (i) un dialogue de gestion. Le guide recommande d’organiser
ce dialogue autour des outils ci-après : (ii) le contrat de performance, (iii) les plans de travail ; et (iv)
les tableaux de bord.
Le guide ne traite pas dans les détails des outils de suivi-évaluation de la performance. Il recommande
de recourir au document portant plan et outils22 de suivi-évaluation élaborés dans le cadre du suivi-
évaluation de la SCAPE. Ce document contient la démarche méthodologique ainsi que les canevas-
types permettant d’élaborer : (1) le plan de travail et budget annuel (PTBA) à l’échelle d’un ministère ;
(2) le tableau de bord annuel des indicateurs (TBAI) à l’échelle d’un ministère; ainsi que (3) les tableaux
de suivi associés (TS). Les indications méthodologiques fournies dans ce document peuvent utilement
être adaptées à un programme représentatif d’une PP.
6.4.1 Le dialogue de gestion
Un dialogue de gestion est une combinaison de flux d’information, de concertations et d’engagement
entre les acteurs des différents échelons programmatiques. Au sein d’un programme, le dialogue de
gestion se déroule en cascade correspondant aux trois niveaux de gestion. Au niveau décisionnel, le
dialogue de gestion se déroule entre le ministre et le RPROG. Au niveau du pilotage, il a lieu entre le
responsable de programme (RPROG) et les responsables de budgets opérationnels de programme
(RBOP) que sont les directeurs des services centraux ou déconcentrés. Au niveau opérationnel, le
dialogue de gestion implique les RBOP et les services sous leur tutelle. Les responsables de chacun de
ces niveaux doivent s’engager sur des objectifs, un programme d’activités, cohérent avec les moyens
que le niveau supérieur s’engage à leur allouer dans le cadre de son budget, et des obligations de
compte rendu.
Les arrangements de gestion préconisés supra doit permettre de préciser : (i) le champ des
responsabilités de ces différents acteurs ; (ii) l’espace d’autonomie en matière de gestion budgétaire
qui leur est accordée par le ministre et le RPROG, dans le respect de la réglementation en la matière;
(iii) les règles de circulation de l’information et les modalités de production de comptes rendus sur
leur performance.
6.4.2 Les contrats de performance
Un contrat de performance est entendu ici comme un acte écrit, non juridique, passé entre deux ou
plusieurs parties. Un contrat de performance rappelle les objectifs généraux, traduit ces objectifs en
objectifs opérationnels et fixe les engagements de chaque partie. Les prévisions financières incluses
dans un contrat de performance sont à horizon fixe. Elles doivent être revues et mises à jour
annuellement.
6.4.3 Les plans de travail
Les plans de travail préconisés ici sont annuels (PTA). Ces plans doivent comporter le chronogramme
des activités prévues, des indicateurs de performance déclinés de ceux du programme et des
indicateurs de moyens et produits reflétant les dispositions opérationnelles et permettant de suivre
42
l’avancement des activités. Ces indicateurs, ou certains de ces indicateurs, doivent être présentés dans
un tableau de bord
Les plans de travail doivent être cohérents avec le PAP du programme. Ils doivent en outre être
élaborés en cascade. Ce qui signifie qu’il doit avoir une articulation logique entre le PAP et les PTA des
BOP (PTABOP) d’une part, et entre les PTA des unités opérationnelles (PTAUO) et leur PTABOP de
rattachement, d’autre part. De la même façon que les PTABOP doivent contribuer à l’élaboration du
PAP, chaque PTABOP doit être une synthèse ou une consolidation des PTAUO sous sa tutelle. Les
PTA des différents niveaux de gestion sont préparés en deux temps : dans un 1er temps pour soutenir
la demande de crédits (projets de PTA) puis dans un 2ème temps pour prendre en compte les
arbitrages budgétaires effectués (PTA ajustés/arbitrés).
Le guide recommande en outre de compléter les PTAUO par un plan de passation des marchés et une
programmation des besoins de trésorerie conforme au budget.
6.4.4 Les tableaux de bord
Le tableau de bord est un élément important du suivi de la performance. Il permet au responsable de
connaître l’état d’avancement du programme ou de la partie du programme dont il a la charge et pour
lequel il s’est engagé à atteindre un ou plusieurs objectifs annuels. Destiné à suivre pas à pas les
réalisations et à effectuer les adaptations nécessaires au fur et à mesure des événements, le tableau de
bord est centré sur : (i) les points-clés dans la réalisation des objectifs; (ii) les points critiques (par
exemple les goulots d’étranglement) susceptibles de freiner ou de perturber l’activité et, par-là, la
réalisation des objectifs ; (iii) l’état des leviers de commande disponibles pour, éventuellement,
réorienter l’action ou faire face à une situation particulière.
En conséquence, le tableau de bord n’a pas à fournir une vision complète et détaillée du dispositif en
place. Les états comptables, les comptes rendus et les rapports d’activité remplissent déjà cette
mission. Il ne doit pas non plus être assimilé à un rapport statistique ou un rapport d’inspection. Un
tableau de bord doit être concis, imagé, lisible rapidement. La production du tableau de bord doit
s’effectuer selon une périodicité correspondant au rythme des événements susceptibles d’influer sur
les objectifs, et à la vitesse des décisions d’ajustement à prendre. Ce rythme peut être trimestriel,
mensuel, ou même hebdomadaire en fonction des délais de collecte et de traitement de l’information.
De la même façon que les PTA les tableaux doivent être élaborés en cascade pour assurer une lisibilité
exhaustive et cohérente des progrès dans la mise en œuvre du programme.
En termes d’utilisation, le tableau de bord constitue un instrument d’information et d’alerte. Au titre
du dialogue de gestion, il est utile pour enclencher le processus de décision permettant de faire face à
un aléa défavorable.
6.5 Mécanisme de revues de performance
Pour être efficace, le suivi de la performance doit reposer sur un mécanisme de revue à l’intérieur des
ministères.
6.5.1 Le concept de revue
Une revue est une réunion ou une série de réunions officielle(s) entre les acteurs aux différents niveaux
de mise en œuvre des politiques publiques à l’échelle d’un département ministériel. Elle doit
rassembler l’échelon décisionnel, l’échelon de pilotage et l’échelon opérationnel. Les revues sont une
occasion pour :
(i) évaluer l’état d’avancement des programmes ;
(ii) échanger sur leurs résultats d’étape ;
(iii) infléchir certains choix stratégiques ; et
(iv) prendre des mesures correctrices.
Il s’agit d’une étape essentielle dans le processus de suivi de la performance. Les revues concernent
l’ensemble des programmes ministériels. Elles se situent à un niveau plus élevé que le dialogue de
43
gestion qui a lieu entre chaque responsable de programme et les unités opérationnelles qui relèvent
de lui. En tous les cas, les deux exercices doivent être conçus de sorte à être complémentaires. Les
conclusions issues des revues doivent être consolidées dans une matrice d’actions et/ou de mesures
pour un suivi rapproché avant la tenue de la prochaine revue.
6.5.2 Nombre et périodicité des revues
Le nombre et la périodicité des revues doivent tenir compte : (i) du cycle budgétaire ; (ii) du calendrier
d’élaboration des rapports de suivi de la mise en œuvre du PNDES; et (iii) des capacités disponibles,
au niveau de chaque ministère.
Si tous ces éléments sont pris en compte, alors il est possible de caler l’organisation de deux revues
annuelles. Le guide préconise : (i) une 1ère revue de performance en août un ou deux mois avant le
bouclage du projet de loi de finances ; et (ii) une 2ème revue en février après l’ouverture des crédits
budgétaires. Ainsi, entre deux revues consécutives, il y a un délai moyen de six (06) mois, c’est-à-dire
de fin août année n à fin février année n+1 ; et de fin février année n+1 à fin août année n+1 il y a une
période de six (6) mois qui s’inscrit parfaitement dans le calendrier budgétaire.
6.5.3 Éléments clés du mécanisme de revue
Le mécanisme de revues périodiques pour être opérationnel, doit définir clairement l’agenda ainsi que
les supports ou documentations des réunions.
a) Agenda des revues
Étant donné qu’il y a deux revues périodiques, l’agenda doit varier d’une revue à l’autre tenant compte
de leur spécificité. Le guide recommande que la revue d’août de l’année n porte sur : (i) l’examen de la
performance de tous les programmes à fin juillet ; et (ii) les choix budgétaires pour l’année n+1 ; et que
celle de février de l’année n+1 porte sur : (iii) l’examen du projet de rapport de performance de l’année
n ; (iv) analyse du budget alloué au ministère pour l’année n+1 ; et (iv) l’approbation des plans de travail
annuels par programme.
b) Documentation des revues
La documentation varie selon le type de revue.
Les supports de la revue de février n+1 sont : (i) le projet de RAP de l’année n ; et (ii) le budget
ministériel accompagné du PAP pour l’année n+1 de l’année n. Les supports de la revue d’août de
l’année n ; (iii) l’avant-projet de PAP attaché au budget ministériel de l’année n+1 ; et (iv) un point
d’exécution à mi-parcours du budget de l’année n.
Le mécanisme de revues doit en outre préciser le planning d’élaboration des différents documents de
revue.
6.6 Évaluation des politiques sectorielles
Le suivi de la performance doit être complété par des évaluations pour apprécier la pertinence de la
politique sectorielle, la cohérence de ses différents éléments (dispositifs réglementaires, moyens
humains et financiers, etc.) ainsi que les effets collatéraux plus larges non pris en compte lors de sa
formulation. Les PAP et RAP facilitent la conduite de ces études dans la mesure où ils ont permis
d’énoncer clairement les objectifs et de suivre leur degré de réalisation.
Cette section aborde dans un 1er temps des aspects didactiques liés à l’évaluation. Il est exposé les
objectifs, les types et les notions clés d’évaluation. Dans un 2ème temps, le guide apporte des éléments
de réponse aux questions suivantes : (i) l’évaluation par qui ? Et l’évaluation comment ?
Les produits de cette étape sont : (a) la liste des interventions-types du ministère considéré, à inscrire
au programme annuel d’évaluation ; (b) les termes de référence de références des évaluations à réaliser
; et (c) les rapports d’évaluation.
44
6.6.1 Les objectifs de l’évaluation des politiques publiques/sectorielles
L’évaluation des politiques publiques/sectorielles poursuit deux objectifs principaux. Le premier
objectif est de mesurer en profondeur les résultats d’une politique au regard des objectifs fixés lors de
sa conception et des moyens mobilisés pendant sa mise en œuvre. Elle vise donc d’abord à jauger
l’efficacité et l’efficience d’une action et participe ainsi au compte rendu de la bonne utilisation des
fonds publics. Le deuxième objectif est lié à la dimension cognitive de l’évaluation et vise à fournir au
travers de l’examen de la pertinence et de la cohérence des actions publiques, un retour appréciable
en termes de leçons apprises, pour mieux définir les actions futures. Ce deuxième objectif vise donc à
mettre en exergue les mécanismes ayant conduit au niveau d’échec ou de réussite observé, dans un
souci opérationnel d’amélioration de la qualité des interventions ultérieures.
Ces deux objectifs sont complémentaires. Mesurer l’efficacité des politiques dans un souci de compte
rendu est légitime, mais il est tout aussi légitime d’être capable d’expliquer les mécanismes de réussite
et d’échec des interventions publiques. Cet aspect de l’évaluation est utile en ce qu’il permet d’éclairer
la prise de décision quant à l’opportunité de reconduire, d’infléchir ou d’éliminer un projet, un
programme ou une politique.
6.6.2 Les types d’évaluation
La pratique de l’évaluation distingue : (i) l’évaluation ex ante ; (ii) l’évaluation concomitante ; (iii)
l’évaluation à mi-parcours ; et, (iv) l’évaluation ex-post.
L’évaluation ex ante est la démarche évaluative au moment de la conception d’une action. Elle permet
d’estimer la pertinence et la cohérence de cette action, tout en cherchant à identifier la modalité
d’intervention la mieux adaptée au problème à traiter. Elle permet également d’en anticiper les impacts
souhaitables et non souhaitables. Elle peut s’accompagner d’une évaluation d’impact
environnemental.
L’évaluation concomitante correspond à un suivi en continu du déroulement d’une PP. Elle se penche
sur un aspect précis de cette politique, par exemple une mesure particulière et propose des adaptations
en cours de route.
L’évaluation à mi-parcours permet de s’assurer que la politique n’a pas perdu en cohérence, interne et
externe, ou en pertinence du fait d’un changement brusque et récent de contexte. Elle s’articule
étroitement avec l’évaluation concomitante et anticipe les ajustements nécessaires dans l’éventualité
d’une reconduction de l’action évaluée une fois celle-ci arrivée à son terme.
L’évaluation ex post est une évaluation en fin de parcours. Elle correspond le plus à la représentation
intuitive de l’évaluation des politiques publiques, à savoir un exercice de comparaison des intentions
initiales de la politique avec les résultats obtenus à l’arrivée (mesure des impacts réels de la politique).
6.6.3 Les notions principales de l’évaluation
Deux notions sont présentées ici, les critères de jugement d’une PP et les outils d’évaluation
a) Les critères de jugement d’une politique
Lors de l’évaluation d’une action publique, cinq critères de jugement sont couramment appréciés, à
savoir (i) les deux critères de la performance que sont l’efficacité et l’efficience ; auxquels s’ajoutent
(ii) les critères de pertinence, de cohérence interne et de cohérence externe de la politique évaluée.
Parmi ces critères, les deux premiers sont d’ordre quantitatif, alors que les trois derniers font l’objet
d’un jugement qualitatif. D’autres critères tels que la satisfaction du public ou des bénéficiaires
peuvent être mesurés à l’occasion d’une évaluation de politique.
Si chacun de ces critères, dans sa définition, recouvre un champ propre de jugement, la mesure de sa
valeur n’en reste pas moins influencée par celles des autres critères. En effet, lors de l’estimation de
l’efficacité d’une politique, il ne faut pas oublier que la non-atteinte du niveau d’objectifs initialement
fixé peut être due à un mauvais calibrage des objectifs réellement atteignables dans le temps imparti
ou au contexte dans lequel intervient l’action proposée. Cet écueil est en partie évitable par un recours
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à l’évaluation ex ante, dont un des objectifs est bien de s’assurer de la pertinence et de la cohérence de
l’intervention proposée.
b) Les outils de l’évaluation
L’analyse de la logique d’intervention d’une action publique représente le point de départ
incontournable d’une évaluation. Elle permet de formuler des hypothèses quant à l’enchaînement des
liens de causalité par lequel la politique produit ses effets, attendus ou inattendus. Cette chaîne de
causalité relie les réalisations concrètes financées par la politique évaluée aux objectifs qui lui sont
assignés. Le recours à cette technique est systématiquement recommandé par le présent guide.
En évaluation ex post, l’analyse des indicateurs de réalisation (moyens et produits) permet tout d’abord
de s’assurer de la bonne utilisation des fonds alloués au dispositif évalué. C’est notamment le cas pour
l’évaluation de programmes où les dépenses sont planifiées sur une période pluriannuelle.
Ensuite, l’examen des indicateurs de résultats (intermédiaires et finaux) permet de s’assurer qu’un
changement de situation a été observé pendant la durée de la mise en œuvre de l’action étudiée. Le
travail des évaluateurs consiste alors à discriminer la part de ces changements imputables à la politique
de la part liée à l’évolution générale du contexte. Ce travail amène à recourir aux méthodes statistiques.
Enfin, l’analyse de l’efficience de la politique peut s’appuyer sur le calcul économique, qui chiffre les
avantages fournis par une politique et les compare à son coût.
6.6.4 L’évaluation, par qui ?
Une évaluation peut être conduite par différents types d’acteurs en fonction de l’ampleur de la tâche
et du périmètre de la politique étudiée.
Tout d’abord, elle peut être réalisée par une équipe pluridisciplinaire d’experts mise en place
spécialement à cette occasion. Dans le cadre d’une institution familière de la démarche évaluative, une
politique peut être évaluée en interne. Une évaluation peut aussi être menée dans un cadre participatif
regroupant des intervenants internes et externes. Enfin, l’activité évaluative peut être assurée par un
prestataire externe – bureau d’étude ou équipe de recherche – dont les travaux feront l’objet d’un suivi
par un comité de pilotage spécialement constitué à l’occasion.
Le Guide table sur l’existence à terme d’un bureau national en charge de l’évaluation (par exemple un
BEPP : Bureau d’Évaluation des Politiques Publiques) sous la tutelle du Ministère de de l’Économie,
des Finances et du Plan.
6.6.5 L’évaluation, comment ?
L’évaluation des politiques publiques à l’échelle d’un ministère doit s’insérer dans le cadre de la
politique nationale en la matière. L’existence de cette politique est indispensable pour : (i)
institutionnaliser la fonction évaluative ; (ii) fixer le cadre institutionnel, les normes et standards
d’évaluation ; (iii) définir les méthodes et outils d’évaluation ; et (iv) promouvoir une expertise locale
dans le domaine. Cette politique doit être traduite dans un programme annuel d’évaluation à mettre
en oeuvre par le BEPP en étroite collaboration avec les DPSE des ministères. Les ministères sont
astreints à identifier chaque année, les interventions-types à inscrire au programme annuel
d’évaluation. Il est également du ressort des ministères d’élaborer les termes de référence des
évaluations, d’apporter leur assistance aux équipes d’évaluateurs et de mettre en œuvre les
recommandations des missions d’évaluations. Le BEPP a pour rôle : (a) d’arrêter la liste des PP à
évaluer ; (b) d’établir le calendrier de réalisation des évaluations ; (c) de définir le format et le contenu
des rapports d’évaluations ; et (d) de suivre la prise en charge des résultats.
6.6.6 Audit du pilotage de la performance
Le guide préconise de renforcer le suivi et les évaluations des politiques publiques par un l’audit du
pilotage de la performance. Il s’agit de l’audit de la qualité des programmes, des documents de
performance et des processus de pilotage par la performance. Cet audit est fait en deux temps au cours
de la phase initiale des programmes considérés et en régime de croisière.
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Dans la phase initiale de mise en place des programmes et du suivi de la performance, cet audit
s’attachera à vérifier :
le périmètre des programmes, en s’assurant que le responsable du programme est en situation d’en
exercer le pilotage et en examinant les dispositions internes de gestion du programme;
la pertinence des objectifs et des indicateurs de performance, en s’assurant que les objectifs reflètent
les politiques publiques, que les indicateurs traduisent correctement le degré de réalisation des
objectifs et permettent un suivi de la performance;
le dispositif d’information sur la performance et la fiabilité de ces informations ;
la cohérence entre les programmes des ministères pour favoriser l’homogénéité et faciliter la lecture
comparative par l’assemblée nationale et les organes de contrôle.
En régime de croisière, l’audit du pilotage de la performance est étroitement lié aux RAP. Il est
essentiellement destiné à valider les informations de performance fournies par les ministères : véracité
de l’information de performance, respect de la méthodologie de collecte et traitement des données,
qualité de l’interprétation et de la présentation des informations de performance, et degré
d’exploitation des informations dans la prise de décision et la gestion.
Ce type d’audit a pour but d’améliorer la qualité des PAP et RAP, de développer un processus
d’apprentissage interne et de faciliter le dialogue sur la performance. Son esprit est différent d’un
contrôle de régularité. Divers dispositifs sont envisageables pour conduire ces audits. Au sein de
l’exécutif, un dispositif simple pour engager ce type d’exercice pourrait être constitué d’une cellule
interministérielle travaillant sous la responsabilité de la direction du budget. Ces audits peuvent être
confiés à la Cour des comptes, qui aura de toutes façons à vérifier la qualité des audits conduits au sein
de l’exécutif.
Conclusion
Ce Guide d’élaboration des politiques sectorielles en Guinée décrit étape par étape le processus qui
permet de formuler une politique sectorielles, proposer des mécanismes pour sa mise en œuvre, son
suivi et évaluation en utilisant l’approche programme.
Le Guide vient combler un vide : il n’existait jusqu’ici aucun document pouvant servir d’appui aux
ministères sectoriels et aux organismes gouvernementaux lors de la rédaction d’une politique dans un
secteur donné. Ce Guide offre des conseils et quelques balises lors de l’élaboration d’un document
énonçant une politique sectorielle.
Pour créer les conditions d’une bonne utilisation de ce Guide, une appropriation de son contenu et
d’autres actions complémentaires seront indispensables. Le Guide devra dans un premier temps être
internalisé au niveau de la Direction de la Planification et de l’Économie Rurale (ce qui n’a pas été
possible pendant son élaboration), et au niveau du ministère en charge du plan en général. Les
membres des bureaux de stratégies et de développement des ministères sectoriels devront ensuite être
formés à son utilisation.
L’analyse des documents de politiques existants a révélé des faiblesses dans leur formulation. Par
ailleurs, certains ministères sectoriels ne disposent pas de documents de politiques ou ces politiques
sont datées. Il faudra donc envisager d’actualiser (là où les politiques existent)/élaborer (là où les
politiques n’existent pas) des politiques dans tous les secteurs de développement du pays.
Ce Guide ne traite pas de manière détaillée des programmes destinés à opérationnaliser les politiques
sectorielles. Pour cela, il faudra envisager l’élaboration d’un Guide complémentaire.
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Annexes
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A. Bibliographie
1. Le document de politique nationale de gestion décentralisée de l’environnement (PNGDE), de
Septembre 2016
2. Politique nationale de développement agricole (PNDA)
3. La nouvelle politique culturelle de la Guinée, 2017
4. La politique nationale de réforme de la justice 2014-2024
5. Déclaration de politique minière « Pour un secteur minier performant, catalyseur de la
transformation structurelle de l’économie pour un développement durable »
6. Projet de Lettre de politique sectorielle des transports pour la période 2016-2035, Février 2016
7. Lettre de politique de développement de l’artisanat, Mars 2003
8. Politique nationale de promotion et de protection des droits et du bien-être de l’enfant en
Guinée (PNPPDBE), 2015
9. Plan stratégique 2019-2022 du ministère en charge des investissements et des partenariats
publics-privés
10. La politique nationale de l’assainissement
11. Lettre de politique nationale de la jeunesse et du sport, 2011
12. Lettre de politique nationale de décentralisation et de développement local, 2011
13. Politique nationale de l’habitat « Vision Habitat 2021 »
14. La politique nationale du genre (PNG)
15. Politique nationale éducative
16. Politique nationale de santé
17. La politique nationale de l’environnement (PNE), 2016
18. Guide méthodologique d’élaboration des politiques publiques, Ministère de la planification,
du développement et de l’aménagement du territoire, Union Européenne, PNUD, République
du Togo, Novembre 2014
19. Guide méthodologique d’élaboration des politiques sectorielles, Ministère de l’économie et des
finances, Burkina Faso, Novembre 2010
20. Guide méthodologique d’élaboration des politiques sectorielles, Centre d’études et de
renforcement des capacités de développement du Togo, Novembre 2012
21. Guide méthodologique d’élaboration et de suivi des politiques publiques, Le Pole, AFRISTAT,
PNUD, Janvier 2016, Tome 1
22. Guide méthodologique d’élaboration et de suivi des politiques publiques, RD Congo, Mars
2018, Tome 2 « Suivi-Évaluation des politiques publiques »
23. Guide d’élaboration des politiques publiques, Votre Gouvernement, Québec
24. Élaborer une politique et des stratégies nationales pour l’assainissement, Des repères pour
l’action, Programme Solidarité Eau, Cahier Technique, 2011
25. Guide d’intégration des objectifs de développement durable (ODD) dans les plans locaux de
développement, Organisation Internationale de la Francophonie
26. Rapport de performance de la gestion des finances publiques (PEFA), Département des
finances publiques, République de Guinée, Fonds Monétaire International, Juin 2013
